徐州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见

税谱^®提示：根据《 徐州市民政局关于公布规范性文件清理结果通知》 （ 2020-07-07）规定，保留
各县（市）、区人民政府，徐州经济技术开发区、新城区管委会，市各委、办、局（公司），市各直属单位：

为加快发展我市养老服务业，根据《 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 （ 国发〔2013〕35号）、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》 （ 苏政发〔2014〕39号）精神，结合我市实际，提出如下实施意见。

一、发展目标

到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，规模适度、功能完善、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系。

───服务网络更加健全。到2020年，城乡社区居家养老服务实现全覆盖，标准化社区居家养老服务中心建成率分别达到80%、40%，每千名老年人拥有养老床位数达到40张以上，护理型床位占总数的50%以上。养老服务信息管理系统实现市、县（市、区）、镇（街道）三级互联互通。

───体制机制更加充满活力。政府着力保障困难群体老年人的养老服务需求。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导社会力量成为养老服务业发展主体。不断提高公建民营、公助民营等养老机构的比例，使社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。

───政策保障更加有力。在土地、税费、医疗、金融、财政等方面，加快出台符合市情、切实可行的各专业领域优惠政策。培育养老服务行业龙头企业，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群，使养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，从业人员规模不断扩大。

───行业监管更加完善。建立养老服务准入、退出和监管机制，健全养老服务业法规体系，营造良好的养老服务业发展氛围。进一步转变政府职能，切实做到服务及时、监管有力，推动养老服务业健康、有序、快速发展。

二、主要任务

（一）强化政府主导和引领作用

1.统筹规划养老服务业发展。市、县（市、区）两级政府把发展养老服务业纳入国民经济和社会发展总体规划。依据省级规划，按照老年人口结构和分布情况，编制当地的养老服务业发展规划和养老服务设施专项规划。在制定城乡发展规划时，合理规划养老机构和社区养老服务中心布局，避免重复建设、资源浪费。

2.建立基本养老服务制度。以政府为主导，充分发挥社会力量作用，为所有老年人提供基本养老服务。公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为特困、低收入、经济困难的失能、半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。完善供养标准自然增长机制，根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，稳步提高老年人基本养老、基本医疗、基本生活等保障水平。

3.完善养老公共服务设施。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成的住宅区无养老服务设施或现有设施未达到标准的，由当地政府通过新建、置换、改造、租赁等方式，按每百户15至20平方米的标准调剂解决。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划、优先建设，全面推进“关爱之家”等农村互助型养老服务设施建设。各类养老服务机构都要配备康复设施，到2020年，50%的城市社区和有条件的农村社区设立适合老年人的康复场所。逐步实施无障碍设施改造工程，在新的城建项目审批时，发改、规划、建设部门要把老年人无障碍设施作为必要的建设指标把好审批关。对没有设置无障碍设施的公共场所，各级政府要统一制定改造计划，按照任务分解抓好落实。积极扶持老年人家庭无障碍设施改造工作，加快推进社区坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。

4.推进公办养老机构改革。建立适应市场经济要求的运行机制，以总体承包、部分承包、委托运营、合资合作等方式，稳步推进公办养老机构改革。在确保公办养老机构托底作用、国有资产不流失、养老用途不改变及服务水平不降低的前提下，可将公办养老机构通过面向社会招投标方式，转给具备相应运营资质的社会组织、企业或个人经营。

5.加强人才培养和队伍建设。支持高等院校、中等职业学校和职业培训机构增设养老服务类专业，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作和服务管理等方面的专业型人才。养老机构应依法为工作人员缴纳养老保险、医疗保险、人身意外伤害保险等费用。通过政府购买服务的方式，在养老服务行业中探索设置社会工作岗位。在养老机构就业的专业技术人员，实行持证上岗制度，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核制度。采取政府补贴的方式，对养老护理员进行培训，到2020年养老护理员持证上岗率达90%以上。加快志愿者队伍建设，各县（市、区）要逐步建立为老服务志愿者库和服务登记制度，为独居、空巢、高龄老人和机构内老年人开展长期稳定的服务。

6.营造尊老敬老助老社会氛围。加强道德宣传教育，大力倡导尊老爱老、子女尽孝的社会风尚。广电部门要制作播放尊老敬老助老孝老的公益广告，形成良好的尊老敬老孝老社会风气。支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。到2020年，市、县（市、区）人民政府重点支持建设1至2所老年大学，强化老年教育，满足老年人的学习需求。

（二）支持社会力量进入养老服务业领域

7.引导社会力量发展居家和社区养老服务。各地要充分利用社区（村）现有资源，抓住老小区整治、新农村建设和小城镇建设的有利契机，加快标准化居家养老服务中心、农村老年关爱之家、城市社区小型托老所和“虚拟养老院”等重点项目建设。引导专业化社会组织、家政和物业等企业和机构，加盟、参与、托管社区居家养老服务。培育一批政府购买服务的居家养老服务定点单位，支持其连片辐射、连锁经营、统一管理，打造特色品牌。到2020年，在城市建立15分钟服务圈，为老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本服务。

8.鼓励社会力量兴办养老服务机构。加大政策保障、资金扶持力度，鼓励社会力量对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，兴办养老服务机构。扶持非营利性养老服务机构面向经济条件一般的老年群体提供经济普惠型养老服务，鼓励营利性养老服务机构面向经济条件好的老年群体提供中高端养老服务，重点发展以提供生活照料、文化娱乐、医疗康复、精神慰藉等综合性服务的护理型养老机构，推动形成一批具有知名品牌和较强竞争力的养老机构，逐步形成多元化、多层次的养老服务市场格局。

9.培育养老服务社会组织。培养老年产品研发联盟、养老服务行业协会、老年学专业研究会等社会组织，支持专业组织开展行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督等事务。培育发展为老年人服务的公益慈善组织，支持慈善组织重点参与养老服务机构建设、养老产品开发、养老服务提供等领域发展。

（三）统筹发展农村养老服务

10.加快推进农村五保供养服务机构提档升级。紧密结合新型城镇化建设，统筹规划、科学合理确定农村五保供养服务机构建设布局。各地要坚持“实用适用”原则，抓好农村五保供养服务机构提档升级工作，2015年底前农村五保供养服务机构实现“三有三能六达标”。进一步优化管理，提升农村五保供养服务机构服务水平，到2020年，全市农村五保供养服务机构基本具备养老服务、康复护理、心理慰藉等功能，成为区域性养老服务中心。

11.推进农村“关爱之家”建设。按照“村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持”的原则，支持和引导村民自治组织发挥主导作用，在老年人特别是留守老人较多、照料需求大、居住相对集中、经济条件较好的行政村或自然村，通过新建或整合改造现有设施资源、按照“村建养老区”或“村办互助养老院”的形式，大力兴建农村老年关爱之家，满足农村高龄、空巢、留守老人的养老服务需求。

12.拓宽农村养老资金筹集渠道。农村可以依法将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为发展养老产业基地，收益供老年人养老。各级政府要建立多来源、有固定渠道的筹资长效机制，养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜，同时整合多部门相关资金，统筹使用农村养老资金。加强城乡养老合作，鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务市场。

（四）全面推进医养融合发展

13.加快推进医疗机构开展养老服务。鼓励有条件的二级以上综合医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。推进卫生服务机构参与社区居家养老服务，基层医疗机构、社区卫生服务机构要统一为辖区内居家老年人建立健康档案，并开展定期上门巡诊、健康体检、保健咨询等服务。以签订健康服务协议为抓手，进一步推进家庭医生制度和健康管理团队服务，为长期卧床、70周岁以上和独居、空巢等行动不便的老年人提供医疗规范许可的上门服务。鼓励医院将闲置资源改造成康复医疗机构或增加老年病科床位，鼓励部分非建制镇卫生院积极开展养老服务。

14.积极促进医养融合发展。人保、卫生、民政、财政等部门要研究出台鼓励和支持护理型养老机构发展的具体措施。积极构建养老、医护、康复、临终关怀服务相衔接的服务模式，鼓励医疗卫生资源进入养老机构和社区养老服务中心，实现养老机构与医疗机构之间的卫生健康服务有机对接。卫生管理部门要支持养老机构内设医疗机构发展，制定实施养老机构内设医疗机构设置标准和服务规范，适当增加诊疗护理服务许可项目和用药类别。加强对养老服务机构内医护人员的管理、培训和业务指导，将其专业技术资格评价纳入统一管理。

15.完善养老医疗保障制度。养老机构内设置的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗保险定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。

（五）推进养老服务产业发展

16.培育养老产业集群。按照集中、集聚、集约发展的要求，合理规划布局养老服务业集聚区和养老服务特色产业基地。鼓励建设一批功能突出、辐射面广、带动力强的休闲旅游、生态养老、健康养生、医疗康复、教育培训、商贸服务、现代信息等方面的养老服务产业。着力培育老年产业集群，鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持有一定规模的品牌养老机构发展连锁经营。支持有条件的地区建立老年生活用品用具和服务产品特色产业制造基地。各地要根据自身情况，积极进行养老服务产业园及吸引国内外养老服务领域知名企业入驻的探索，对主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的养老服务产业园区，支持其申报省级现代服务业集聚区。

17.开发养老金融产品。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品，提升个人养老能力。引导商业保险公司大力发展长期护理保险和商业养老保险，为居民提供多样化保障服务。

三、政策保障

（一）加大土地保障力度

18.保障养老用地指标。将各类养老服务设施建设用地，纳入土地利用总体规划和年度用地计划。市、县（市、区）要按照到2015年和2020年，每千名老人拥有养老床位数分别达到30张和40张以上的指标，预留养老服务机构建设用地。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。

19.实行分类供地优惠扶持。政府和社会力量举办的非营利性养老机构可以依法使用国有划拨土地或者征用农民集体建设用地。对营利性养老服务机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障新增供应，鼓励利用存量自有土地。对社会力量提供的床位数在200张、500张和1000张以上的养老服务，其投资项目可分别列入县（市、区）、市和省级服务业重点项目，优先给予用地保障。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。

20.加大土地使用监管。养老用地要专业用于养老，经规划、国土、民政部门确定的养老服务设施用房用地，不得擅自改变用地规划和土地用途，未经批准不得擅自转让养老机构。对于采取划拨方式供地的养老机构，在机构停办后，土地使用权由政府按原土地取得成本回收。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。

（二）落实税费优惠政策

21.落实税收优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养老服务免征营业税。非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。非营利性养老机构符合免税条件的收入免征企业所得税。对企业事业单位、社会团体和个人通过非营利性社会团体及政府部门向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对养老服务机构新增加的就业岗位，当年新招用登记失业的就业困难人员，与其签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，3年内按实际招用人数给予每人每年4000元定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠，定额标准最高可上浮30%。

22.落实收费优惠政策。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务适当减免行政事业性收费，养老机构用水、用电、用气、用热按居民生活类价格执行。养老机构安装电话、有线（数字）电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线（数字）电视基本收视维护费按当地居民用户终端收费标准减半收取，有条件的地区应当加大优惠力度。居住区内的养老机构其物业服务费按《物业服务合同》执行，可参照住宅的物业费收取。

（三）加大公共财政扶持力度

23.加大养老机构补贴力度。从2014年起，在省财政补助的基础上，市、区两级财政按5︰5的比例对主城区自建产权用房的各类养老机构，给予每张床位3500元的一次性建设补贴，对租赁用房、租期5年以上且已运营2年的养老机构，按每张床位2500元给予一次性改造补贴；对入住养老机构的失能、半失能老人，且入住满6个月以上的，按每人每月80元和70元的标准给予运营补贴。各县（市）和铜山、贾汪区也要制定相应的补贴政策。

24.加大居家养老服务投入。按照省财政重点资助的社区居家养老服务中心（站）、“虚拟养老院”、城市小型托老所、农村“老年关爱之家”和精神关爱项目的补贴政策，建立市、县（市、区）两级配套补贴政策。适时建立社区居家养老服务机构运营补贴制度，重点扶持标准化居家养老服务中心、老年关爱之家发展。

25.完善养老服务补贴制度。在现有政策的基础上，逐步放宽条件，把社会困难老年群体纳入保障范围，发挥好政府托底作用。各地要建立政府购买养老服务制度，采用发放服务券等形式，为城乡低保对象等经济困难的失能、半失能、高龄等老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务提供无偿或低收费的供养、护理服务。有条件的地区，可将养老服务补贴范围扩大到重点优抚对象和中低收入家庭中的失能、半失能老人以及空巢、高龄老人。

26.设立护理岗位补贴及就业困难人员社会保险补贴。对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性补贴。对养老服务机构在新增加的岗位中，当年招用登记失业的就业困难人员，并与之签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为就业困难人员实际缴纳的社会保险费给予全额补贴（不包括个人应缴纳部分）；就业困难人员在养老服务业灵活就业的，对符合条件的申请人给予所缴纳社会保险费50%的社会保险补贴。社会保险补贴期限最长不超过3年。其中：对距法定退休年龄不足5年的就业困难人员可延长至退休（以初次核定其享受社会保险年龄为准）。

（四）加大金融、保险扶持力度

27.加大金融支持力度。通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等办法，让更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。积极争取国债投资等资金，支持发展养老服务项目。各金融机构要加大对养老服务机构的信贷支持，优先安排贷款资金，拓宽信贷抵押担保物范围，合理确定贷款期限，适当给予利率优惠。支持非营利性养老服务机构资产抵押贷款和优质企业信用贷款。鼓励慈善捐赠资金投向养老服务设施建设。

28.建立老年人政策性保险制度。坚持“机构投保、保险公司运作、政府支持”的原则，逐步建立健全养老机构综合责任保险、老年人意外伤害保险、老年护理保险等保险制度，增强养老机构的抵御风险能力及老年人接受护理照料的支付能力。引导老年人或子女、养老机构为老年人投保意外伤害保险、长期护理保险、健康保险等人身保险产品。

（五）加强对养老服务业的监管

29.健全养老服务行业规范。根据国家、省有关文件精神，结合我市实际，制定《养老机构设立实施细则》、《养老机构服务规范化标准》、《养老机构星级考核评比办法》、《居家养老服务基本规范》、《老年人护理等级评估办法》等规范性文件，建立健全公开、平等、规范的准入、退出、运营、监管机制，实现公办、民办养老机构一体化管理。

30.促进行业自律。指导养老服务行业协会、养老服务企业协会、老年学专业研究会等养老服务行业组织，开展养老服务质量管理、业务交流、服务行为监督及行业纠纷处理等事务，发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、风险分担等方面的作用。

各级政府是促进养老服务业发展的责任主体，各部门要协作配合、各司其职。发改部门要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划。民政部门要牵头履行业务监管职能。人保部门要加强养老服务人员职业技能培训与鉴定。卫生和人保部门要研究和推进医养结合服务模式。财政部门要对养老服务业发展给予财力保障。规划、土地、房管和城乡建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安、消防、商务、金融、税务、物价、文化、体育、旅游、质检、工商、食品药品监管等部门要按照各自职责，加大对养老服务体系建设和养老服务业发展的扶持及监管力度。

市发改委、民政局和老龄办要加强对本实施意见执行情况的监督检查，市政府适时组织专项督查。





徐州市人民政府

2014年8月7日