​黄冈市人民政府关于黄冈市城市更新工作的指导意见【有效期5年】

市人民政府关于黄冈市城市更新工作的指导意见

各县、市、区人民政府，龙感湖管理区、黄冈高新区管委会、黄冈市临空经济区管委会、白莲河示范区管委会，市直相关单位：

为大力实施城市更新行动，进一步优化城市功能，提升城市品质，促进城市高质量发展，结合我市实际，提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，统筹推进城市更新，实现人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，打造高品质现代化城市，努力在以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈中力争上游，在建设全国构建新发展格局先行区中奋勇争先。

（二）基本原则。

1.坚持规划引领，民生优先。将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间规划，从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，提高人民群众对城市发展的获得感、幸福感、安全感、认同感。

2.坚持注重传承，协调发展。深入挖掘和展示文物、历史建筑、历史文化街区等文化内涵，传承大别山精神，彰显城市文脉，再现古城风采。以城市生态环境优化为前提，以绿色低碳建设为导向，坚持资源环境、经济社会、群众生活协调推进，提高城市宜居性。

3.坚持群众参与，共同缔造。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分调动群众和社会组织参与的积极性、主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

4.坚持政府主导，市场运作。强化政府主导地位和引导作用，加强规划管控，完善政策机制，做好服务保障。鼓励和引导多元主体参与城市更新，增强市场融资能力，激发市场主体投资活力。强化“当期平衡、滚动平衡、综合平衡”理念，建立健全城市更新收益共享机制。

5.坚持量力而行，科学实施。统筹兼顾各方利益，以内涵集约为路径，按照《住建部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）等相关文件要求，坚持划定底线，严格控制大规模拆除，充分保留城市记忆，有效利用既有建筑，保持老城格局，防止城市更新变形走样。

（三）工作目标。

在全市范围内实施城市更新行动，推动实现“主城崛起、两带协同、多点支撑”的市域发展布局。通过引入社会资本参与城市更新，汇聚政府和市场的合力，实现城市高质量发展的终极目标。到2022年末，全面启动市区城市更新工作，有序推进县（市）城市更新工作。到2025年末，全市城市更新工作初见成效，基础设施更加配套，功能品质明显提升，人居环境持续优化，文化底蕴渐次彰显，产城融合初步形成。到2030年末，全市城市更新工作取得显著成效，黄州主城城市功能比较完善，首位度大幅提升，辐射影响力、核心竞争力明显提高。各县（市）城区提档升级、多点开花，经济社会协调发展。

二、主要任务

依据城市规划和规定的程序，持续改善建成区空间形态和功能。坚持分类施策，综合运用“留、改、拆、建、控”的方法，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。

（一）改善居住环境。持续开展老旧小区改造，重点改造失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民反映强烈的区域。稳步推进棚户区改造，对存量住房科学实施改造提升，做好城镇危房搬离整治，消除房屋安全隐患。

（二）推进生态修复。加强城市湿地、水体生态保护与恢复，实施重大生态环境项目建设，统筹城市山水林田湖草系统治理，逐步改善生态环境质量。优化城市绿地系统规划，在城市各区域之间利用自然山体、河湖水系、交通和公用设施廊道等布置绿地，新改建一批城市综合公园、专类公园和社区公园，形成布局均衡、点线面结合、城绿相生的城市绿化网络。

（三）提升公共服务。加快打造“15分钟公共服务圈”，构建高质量的公共服务体系。以社区为单位，逐步完善教育、养老、医疗、文化、体育、购物等公共服务设施和公共活动空间，推动基本公共服务网点化、分散化布局，构建多元完善的便民生活圈，提高城市公共服务均等化水平。加快完善工业园区功能布局，发展生产性、生活性服务业，提供良好的生活设施和商业生态。

（四）优化城市交通。完善城市路网布局，提高路网密度，优化道路功能。围绕拉伸城市发展框架，完善城市路网体系。围绕畅通城市道路“微循环”，打通断头路。围绕打造绿色出行环境，建设慢行绿道。围绕提高通行效率，加快城市道口、过街通道建设改造，统一道路断面，完善统一道路机动车道、非机动车道、人行道要素，消除瓶颈路。围绕提升城市公共交通服务水平，加强公交首末站停车场建设。

（五）完善基础设施。以提高城市韧性为目标，加快补齐基础设施短板。持续推进海绵城市建设，加强老城区雨污分流改造，提升城市防洪排涝能力。充分发挥地下综合管廊作用，积极推进管线入廊，消除“马路拉链”。积极拓展城市机动车和非机动车的停车空间，合理布局充电设施建设，解决老城区、老旧小区、中小学接送学生停车难问题。加快实施水电气网老旧设施更新改造，建设稳定可靠的保障体系。

（六）推动科技赋能。以智慧城市建设为先导，建立城市智能治理体系和应急管理体系，加强危机处置和应急预案智能管理，提高城市防灾减灾的应急响应能力和治理水平。将新一代信息技术与城市更新需求深度融合，运用人工智能、物联网以及新型绿色建材等新技术新材料，通过布设智慧城市应用场景，推进改造空间资源管理服务网络化、数字化、智能化。

（七）加速产城融合。以“释放存量活力、优化增量配置”为导向，加速产城融合步伐。全面衔接光谷科创大走廊，大力引入科技创新产业、文化产业和现代服务业，盘活闲置厂区、老旧建筑、工业厂房。支持既有低效产业园区更新，提升公共服务水平，加快产业园区从单一生产型园区向综合型功能区转型升级。积极推动产业人口和高端人才落户、农村转移人口稳业安居，持续促进人口聚集。

（八）厚植城市文脉。推动文化资源转化为文化资本，结合历史风貌区和历史文化街区保护利用，建设文旅产业集聚区，打造标志性项目，提升城市更新项目的文化内涵。加强城市设计和荆楚派建筑风格应用，严格建筑体量、高度、色彩、立面等要素管控，规范户外广告、牌匾标识设置，注重与周边景观风貌相协调。

三、工作流程

市区城市更新工作由市政府统筹，各县（市）城市更新工作由县（市）政府统筹。

（一）开展城市体检。按照“一年一体检、五年一评估”的原则，建立城市更新基础数据调查制度。各级住建部门组织调查收集城市建成区更新范围内的现状基础数据，建立健全城市更新数据库并定期更新。

（二）编制专项规划。市、县（市）自然资源和规划部门组织编制本辖区《城市更新规划》，明确城市更新的重点片区及其更新方向、目标、时序、规模和策略，编制城市更新项目库。

（三）制定更新计划。各级城市更新工作领导小组办公室根据《城市更新规划》要求，组织编制更新片区策划方案，明确片区发展目标、产业定位、更新方式、经济指标、实施计划、规划调整建议等内容。在此基础上拟定城市更新年度计划，报本级政府常务会研究，由发改部门纳入国民经济和社会发展计划草案，并按程序报批。年度计划应当包括项目名称、改造范围、投资规模、进度安排等。

（四）选择项目实施主体。政府委托所属国有平台公司作为项目实施主体，平台公司可采取公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判等方式，择优选择信誉等级良好、资产负债率较低、融资能力较强、项目管理经验丰富的社会投资人，成立项目公司签订合作协议，约定城市更新改造内容、资金支付、利益回报、权利义务等事项。本级城市更新领导小组拟定项目实施主体合作方案，报本级政府常务会审定。

（五）确定实施方案。项目实施主体在充分摸底调查及评估、编制项目可行性研究报告的基础上，按照“留、改、拆、建、控”的基本要求，结合城市控规、产业规划、综合区域配套、公共服务等因素，统筹考虑更新方式、实现途径、征收和土地成本测算、规划方案、建设方案、资金方案、供地方案和运营方案等，编制城市更新项目实施方案，进一步明确城市更新的具体任务和要求，征求意见后报本级城市更新领导小组审定。

（六）开展资金筹集。项目实施主体负责开展筹融资工作，并充分利用市场机制，积极探索“XOD+投融资模式”，引入城市经营合伙人，深度挖掘城市存量资产，通过“资源-资产-资本”的转化路径和资源与基础设施建设的良性反哺，建立“低成本、零债务、长周期”的融资方式，实现共建共赢。

（七）组织项目实施。项目实施主体依据批复的实施方案和城市规划建设管理要求，组织实施城市更新项目。县（市、区）政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，依法实施房屋征收。市、县（市）自然资源和规划部门（土地储备中心）开展土地收储及供应等工作，科学设置土地出让条件。项目实施主体申报办理基本建设手续，健全项目管理机制，推进项目有序实施。

（八）进行验收评估。建立城市更新评价指标体系，评估城市更新工作绩效。市、县（市）政府组织对完成的城市更新项目进行验收，督促项目实施主体完成相关设施的移交、运营管理等事宜，确保实施效果得到巩固和提升。

四、政策支持

（一）规划政策。

1.城市更新项目涉及控制性详细规划调整的，其各项规划控制指标的确定，应当符合地区发展导向和更新目标，以增加公共要素为前提，可优化规划指标设置。

2.针对部分更新项目存在地块小、分布散、配套不足的现状，可结合实际情况，在符合控制性详细规划的前提下，允许按规划条件进行不同地块之间的容积率转移和平衡。

3.鼓励地上地下立体开发建设，科学利用城市地下空间资源。在确保结构和消防安全的前提下，可将地下空间用于市政公用、交通、公共服务、商业、仓储等用途，战时兼顾人民防空需要。

（二）用地政策。

4.城市更新项目以出让、租赁等有偿方式供地，代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位，符合《划拨用地目录》的，可以划拨。

5.探索城市更新重大项目土地一二三级联动开发机制，项目用地可实行带方案出让。在签订土地出让合同时，按照土地全要素、全生命周期管理要求，将明确的投资主体、权利义务、改造方式、建设时序等要求纳入土地出让合同或补充合同，确保土地高效利用。

6.城市更新项目周边的边角地、夹心地、插花地等零星未出让的国有土地优先划入城市更新片区，可通过协议出让方式用于完善片区公共服务设施。

7.城市更新项目用地出让及用地性质调整可分期缴纳出让价款，首次缴纳比例不低于20%（自签订出让合同之日起30日内），分期缴纳的最长时限不超过1年，并按合同约定支付利息。

8.国有土地使用权及房屋所有权需变动的，可通过房屋征收、房屋买卖、协议搬迁、资产划转、股份合作等方式实施。不需要变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。其他情形，经充分征求原建筑权利人意见后依法实施。

9.因历史风貌保护、历史建筑保护需要保留的房屋，在项目实施方案中予以明确。经征收的保留房屋，可以申请房屋所有权首次登记，可转移登记至政府指定的所属国有平台公司，土地用途和房屋使用功能以规划确认为主，土地性质不变，并在不动产登记簿中注明相关事实。

（三）财税政策。

10.积极争取中央预算内投资、地方政府债券、政策性贷款等对城市更新项目的资金支持，整合利用城镇老旧小区改造、棚户区改造、保障性租赁住房、排水防涝等专项财政资金统筹用于城市更新。

11.城市更新项目原则上在区域内统筹平衡，按项目制定资金平衡方案，也可以跨县（市）、跨项目统筹实现资金平衡。因历史风貌保护需要、建筑容积率受到限制等影响城市更新项目实施的，如果需要跨县（市）统筹平衡，报经市城市更新工作领导小组同意后，可通过联动改造予以实现。对符合城市发展需要但难以实现平衡的项目，经各级城市更新工作领导小组认定后可采取资本金注入、投资补助、财政补贴、资产置换、资源开发、经营权特许等方式予以支持。

12.城市更新项目符合国家、省有关规定的，享受行政事业性收费、政府性基金和相关税收优惠政策。

13.因城市更新项目实施的需要，在政府主导下进行整体搬迁或部分搬迁的企业，享受“退城入园”、“退二进三”相关优惠政策。企业在搬迁期间发生的搬迁收入和搬迁支出，可以暂不计入当期应纳税所得额，在完成搬迁的年度对搬迁收入和支出进行汇总清算。

14.因城市更新项目实施需要搬迁的，其补偿所得免征土地增值税。具体包括以下三种情况：因政府实施公益性、政策性市政建设项目(如市政道路、桥梁、广场、城市绿化、古建筑物保护、棚户区改造等)而搬迁的情况；因企业污染、扰民(指产生过量废气、废水、废渣和噪音，使城市居民生活受到一定危害)而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况；因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。

15.因土地、房屋被县级以上人民政府征收、征用，选择货币化补偿且在本地另行签订商品房买卖合同的，成交价格不超过货币补偿的部分免征契税，对超出部分征收契税。各地可结合实际，另行制定奖励政策。

16.土地所有者依法征收土地，并向土地使用者支付土地及其相关有形动产、不动产补偿费的行为，免征增值税。

（四）审批政策。

17.各级行政服务中心设立城市更新项目行政审批绿色通道，优化办理程序，合理压缩审批时限。各级住建部门提前介入城市更新项目质量和安全监督。

18.根据实际情况，城市更新范围内地块（经营性用地、居住用地、公共服务设施用地等）新建商业体、学校、医院、住宅等导致周边原满足国家日照标准的建筑日照时间减少的，在征得利害关系人同意并补偿到位的前提下，日照影响户数可控制在5户以内。城市更新范围内新开发的居住用地，内部日照无法满足大寒日3小时但不少于大寒日2小时日照标准的户数可控制在10户以内。

（五）融资政策。

19.依法依规加大对城市更新的金融支持力度，积极争取、引导政策性资金和金融机构信贷资金支持城市更新工作，为金融机构产品和服务创新创造条件。

20.积极引入各类社会资本，整合上下游产业链企业，探索设立城市更新专项基金。

21.项目实施主体的融资成本计入土地征收成本，原则上可按三年期贷款同期基准利率上浮10%计算。

22.鼓励招引行业龙头企业以多种方式参与城市更新。因合同期满、政策变更、社会公共利益需要以及不可抗力等外在因素影响，社会资本可依法通过到期移交、股权转让、项目公司减资、公开上市、发行债券、资产证券化和售后回租等方式退出。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立黄冈市城市更新工作领导小组，由市人民政府市长任组长，市人民政府常务副市长和分管副市长任副组长，市人民政府相关副秘书长和市直相关部门、功能区管委会、县（市、区）人民政府以及市属平台公司主要负责同志为成员。领导小组负责组织协调、计划制定、重要决策、统筹调度、检查督导等工作。领导小组办公室设在市住建局，负责统筹推进全市城市更新工作，具体负责市区城市更新协调推进和日常管理工作，市住建局主要负责同志担任办公室主任。办公室从市住建局、市自然资源和规划局、黄州区、市属平台公司等单位抽调专人集中办公。各县（市、区）相应成立城市更新工作领导小组，落实主体责任。

（二）加强宣传引导。多渠道、多途径、全方位做好城市更新的宣传引导工作，加大对城市更新典型案例的宣传力度，营造市民广泛参与、支持城市更新工作的良好氛围。建立健全“市-区-重点片区-更新单元”联动机制，充分发挥街道、社区、小区、权属单位的作用。

（三）加强技术支撑。积极推进城市更新规划编制、基础数据调查、片区策划方案编制、建设性详细规划方案编制、各类专项评估和国土空间资源“一张图”等工作。加强策划咨询，加强前瞻谋划、实施监测和后期监督。成立市级城市更新专家委员会，充分发挥专家委员会的决策咨询作用，为城市更新各项工作提供智力支持。

（四）加强政策研究。坚持问题导向，进一步研究完善城市更新政策框架体系，制定城市更新相关规范和标准。建立健全国有平台公司与社会资本的合作机制，形成投资盈利模式。完善支持社会资本参与城市更新的机制、回报路径，实现社会资本进得去、退得出、有收益。

（五）加强目标考核。将城市更新工作纳入经济社会发展总体布局，建立健全城市更新工作监督考核机制，制定考核办法，严格考核兑现奖惩，确保按时完成目标任务。

六、其他事项

本指导意见自印发之日起施行，有效期5年。

2022年7月20日

黄冈市城市更新工作各部门职责分工

1.市住建局是城市更新工作的牵头组织部门，统筹编制城市更新年度实施计划；按照职责推进城市更新相关工作。指导各县（市、区）具体实施城市更新工作，负责开展常规监督检查；负责汇总城市更新各项重点工作进展，并定期上报市委、市政府。

2.市自然资源和规划局负责编制城市更新项目库，指导规划报建、用地保障等工作；按照职责推进城市更新其他工作。

3.市发改委负责将相关城市更新项目纳入国民经济和社会发展计划；负责城市更新过程中协调国网黄冈供电公司等单位做好电力设施移交、接收、管理等工作；负责指导城市更新项目预算内资金争取等工作。

4.市教育局负责统筹协调各县（市、区）学校、幼儿园布点规划并指导城市更新项目涉及的学校配建（扩建）和教育资源导入等工作。

5.市经信局负责根据全市工业行业规划等，协调、指导在城市更新工作中优化产业布局和结构。

6.市财政局负责根据决策意见统筹安排涉及政府投资的城市更新项目资金；负责指导城市更新项目发行专项债券。

7.市交通运输局负责统筹推进城市更新项目涉及的物流园综合整治和公交站场等基础设施建设等工作。

8.市商务局负责依据《城市商业网点规划》，引导大中型商贸流通设施科学布局。

9.市文旅局负责指导各级文物保护单位、不可移动文物、非物质文化遗产的保护、管理和利用工作；指导城市更新项目涉及的文化体育设施建设、文旅产业布局等工作；协助住建部门做好历史文化街区、历史建筑保护、管理和利用工作。

10.市卫生健康委负责指导城市更新项目涉及的医疗卫生设施配建（扩建）和医疗资源导入等工作。

11.市政府国资委负责协调市区城市更新融资平台建设等工作。

12.市城管执法委负责依法开展城市更新项目中涉及违法建设整治等工作。

13.市地方金融工作局负责在上级货币信贷政策范围内为城市更新项目提供融资服务。

14.市政务服务和大数据管理局负责指导、协调和督促城市更新信息化、智能化项目建设等工作。

15.市招商服务中心负责不涉及房地产开发的城市更新项目招商引资等相关工作。

16.黄冈国有资本投资运营集团有限公司等市区平台公司负责组建市区城市更新投资平台。

17.市公安局、市民政局、市司法局、市生态环境局、市应急管理局、市税务局等其他有关部门在各自职责范围内，协同开展城市更新相关工作。

18.黄州区人民政府负责按照市区统筹安排，组织开展城市更新项目实施等工作。

19.黄冈高新区管委会、黄冈市临空经济区管委会、光谷黄冈科技产业园管委会负责按照市区统筹安排，协助开展城市更新有关具体工作。

20.人行黄冈中心支行负责引导银行机构依法依规加大对城市更新的金融支持力度，协调推进银企合作。

21.各县（市）人民政府、龙感湖管理区、白莲河示范区管委会是推进本辖区城市更新工作的责任主体，负责组织、协调和管理辖区内城市更新工作；各街道办事处、镇（乡）人民政府按照职责做好城市更新相关工作。