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山东省国土资源厅关于进一步加强和推进节约集约用地制度建设的指导意见
山东省国土资源厅关于进一步加强和推进节约集约用地制度建设的指导意见
鲁国土资发〔2012〕162号
各市、县（市、区）国土资源局，厅机关各处室、各直属事业单位：
为深入贯彻落实中央和省委、省政府关于建立最严格的节约用地制度、实施节约优先战略的总体部署以及《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》 （ 国土资发〔2012〕47号），拓展节约集约用地内涵，丰富节约集约用地内容，完善节约集约用地配套措施，健全节约集约用地制度体系，现就我省大力推进节约集约用地制度建设提出以下意见。
一、深刻认识加强节约集约用地制度建设的重大意义
国土资源是发展之本，节约集约是可持续发展之基。党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出要建立健全最严格的节约集约用地制度，建设资源节约型社会，走出一条集约高效、内涵挖潜的发展道路。当前，我省正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的时期，土地供需矛盾突出的形势更加严峻。大力推进节约集约用地，对于全面贯彻落实科学发展观，有效缓解土地供需矛盾，促进我省经济和社会全面协调可持续发展，具有重要意义。健全完善节约集约用地制度是全面落实节约优先战略的重要着力点，是保障和促进我省土地利用方式和经济发展方式转变的重要举措，是破解两难问题，促进城乡建设用地合理布局和节约集约利用，保障和促进经济社会可持续发展的重要途径。加快推进节约集约用地制度建设和实施，着力解决目前节约集约用地制度体系不健全、内容不完善、措施不配套、落实不到位等问题，是我们当前必须做好的一项重要工作和艰巨任务。各级国土资源主管部门要进一步统一思想，提高认识，从国家战略和为子孙后代负责的高度切实增强使命感和紧迫感，立足本地实际，按照《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》中确立的总体要求和基本原则，加快建设体系完备、措施有力、切实可行的节约集约用地制度。
二、建立健全节约集约用地制度体系的主要内容
各地要按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系，重点建立健全以下几项节约集约用地制度：
（一）强化规划管控和计划调节制度
一是建立土地利用总体规划管控制度。实行建设用地总量控制，科学安排建设用地规模、布局、结构和时序，严控城镇建设用地规模，防止城镇无序扩大。实行建设用地布局和结构控制，以土地利用总体规划统筹各区域、各行业发展用地，强化产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接，从严控制规划期内城镇工矿用地，确保农村现有建设用地总量不增加。实行耕地和基本农田总量及空间布局控制，依据土地利用总体规划划定基本农田保护区并实行永久保护；落实建设用地管制边界和管制区域，实行土地利用总体规划自上向下逐级控制，下一级规划不得突破上一级规划确定的约束性指标和分区管制规定。
二是严格规范土地利用总体规划修改。建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改制度，对土地利用总体规划的修改，必须组织专家就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界、改变约束性指标、调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准。严禁擅自通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和减少基本农田保护面积。
三是加快建设土地利用计划调控制度。加强和改进土地利用年度计划管理，严格控制新增建设用地总量和新增建设用地占用耕地的数量，降低经济发展对土地资源的过度消耗。建立新增建设用地计划指标分配与节约集约用地水平相挂钩的制度，有条件的地区可配套下达集约挖潜指标。统筹安排各行各业用地，逐步制定计划差别化、精细化管理的办法。新增建设用地计划优先保障民生工程、基础设施项目用地，重点支持小城镇和中心村建设，合理确定城乡建设用地增减挂钩规模。加强土地利用规划计划执行情况考核，提高规划和计划的约束力，确保规划和计划有效执行。鼓励有条件的地区开展工矿废弃地复垦调整利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用。
（二）严格落实建设用地标准控制制度
一是严格执行各类土地使用标准。实行建设项目用地准入标准，严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，严格控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。实行建设项目用地标准约束，严格执行各类工程项目建设用地控制指标，以及房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准。实行工业项目建设用地指标控制，明确工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标要求，实现工业用地节约集约和优化配置。
二是逐步建立完善覆盖城乡的建设用地标准体系。实行城乡统一的建设用地指标控制，合理确定城镇规划区范围以外的农村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面积，控制建设项目用地规模，逐步形成覆盖城乡、覆盖各类产（行）业的建设用地使用标准体系。各地应依据本地区资源条件、经济社会发展现状、项目类型及建设要求，加快制订、完善适用于地方的土地使用标准。省厅将进一步加大标准研究力度，适时梳理、完善现行土地使用标准，开展《山东省建设用地集约利用控制标准》修订工作。探索建立经营性建设项目投资和产出标准体系，确立不同地区投资强度、预期单位土地面积税收收入等指标，作为项目准入以及监管评价的依据，综合评定土地利用效率和效益。
三是建立和完善土地使用标准制度规范。探索建立建设项目节地评价制度，对符合供地政策和产业政策，国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准，或超过标准的建设项目，要依据项目节地评价结果供地。加快建立和完善土地使用标准审查的制度规范，在建设项目用地预审、审查报批、土地供应等环节进一步完善内部会审制度，加大供地政策和土地使用标准的审查力度。建立土地使用标准执行情况的评价体系，对各地土地使用标准执行情况进行评价和监督检查，省厅将定期公布评价结果。
（三）健全土地资源市场配置制度
一是进一步扩大有偿使用范围。严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小划拨用地范围。探索实行基础设施用地出让最低限价，实行经营性基础设施用地有偿使用。鼓励各地探索建立城镇土地使用税与集约用地相挂钩的税收调节机制，提高保有环节的用地成本。二是坚持和完善国有土地招标拍卖挂牌出让制度。积极推行国有土地使用权网上交易工作，力争2013年底全省全面实现网上交易。积极探索工业用地弹性年期出让和租赁制度。三是加快推进经营性集体建设用地使用制度改革。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，城镇建设用地范围外依法取得的集体经营性建设用地使用权，必须通过统一有形的土地市场，按有关规定采取公开规范的方式转让。鼓励集体土地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业，盘活利用闲置土地和低效用地。
（四）制定节约集约用地鼓励政策制度
一是制定开发区用地激励政策措施。结合模范县（市）创建活动，在全省范围内组织评选集约用地模范开发区。完善开发区节约集约利用评价考核制度，实行考核评价结果与开发区升级扩区、优先安排建设用地指标相挂钩的激励机制。鼓励各地自行制定激励政策措施，探索飞地经济模式和差别化地价政策，引导工业项目向开发区集中，停止在开发区、工业园区外安排零星的一般工业项目用地，实现工业项目合理布局、用地集中、产业集聚。
二是深化工业用地节约集约激励约束机制。实行工业用地节约集约利用鼓励政策。对现有厂区进行挖潜利用，提高现有工业用地利用率和容积率的，要研究出台相关规费征收的优惠措施。研究制定推进多层标准工业厂房建设的鼓励政策，提高工业项目供地门槛，对投资2000万元以下或者用地面积小于10亩的新建工业项目不再单独供地，引导各地按照科学规划、市场导向、规范建设、功能配套的原则建设多层标准工业厂房，为中小企业提供发展空间。
三是积极探索地上地下空间综合开发利用。开展地上地下建设用地使用权产权界定、地价确定等相关制度试点，鼓励各地开展地上地下空间综合利用试点探索，为节约集约用地开拓用地新空间。
四是积极探索推进低效利用土地开发利用的鼓励政策。要坚持依法依规、市场配置、统筹规划、逐步推进的原则，制定相应激励政策，采取鼓励二次开发、协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营等多种形式盘活利用低效用地。
（五）完善土地利用监测监管制度
一是发挥监测监管平台的支撑作用。依托土地市场动态监测与监管系统，以土地供应和开发利用为重点，落实国有建设用地供应计划管控、信息公开、网上实时监控、动态跟踪管理、预警提醒反馈、定期通报制度，对供地政策落实与合同（划拨决定书）履约进行全程监管。
二是实行国有建设用地供应考核制度。将国有建设用地供地率与新增建设用地指标分配、审批相挂钩，对供地率未达到要求，或者年度未处置闲置土地达到相当规模（比例）的地区，暂停办理农用地转用和土地征收审批手续，并相应核减下一年度的新增建设用地计划指标。建立和完善土地供应和开发利用情况通报和约谈制度。
三是实行土地利用动态巡查制度。通过完善落实信息公示、预警提醒、履约保证金、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、建立土地利用诚信档案等制度措施，促进已供土地形成有效供给。逐步建立闲置土地的发现、转办、反馈、核实、处置、利用的常态化工作制度。对房地产闲置土地，加大公开督办力度。
（六）建立土地利用评价考核制度
一是建立单位国内生产总值建设用地下降目标评估制度。以上一级政府对下一级政府单位国内生产总值建设用地面积下降目标完成情况为考核重点，采取“年度评估、五年考核”的方式，开展针对各市县单位国内生产总值建设用地下降目标落实工作情况及成效评估工作，定期公布考核结果，作为控制区域建设用地规模、下达土地利用年度计划的依据，并与节约集约用地考核、节约集约模范县（市）评选等工作有机结合。
二是定期开展开发区土地集约利用评价。通过对开发区土地、社会经济状况等进行基础调查、分析评价、测算潜力，全面掌握开发区土地集约利用状况，积极推动开发区土地利用管理基础信息建设，加强开发区用地日常管理。逐步扩大开发区评价范围，增强评价结果适用性，为强化完善开发区用地管理措施夯实基础。开发区土地集约利用评价更新成果要作为开发区升级、扩区和调整区位的审核依据。
三是积极开展区域和城市建设用地节约集约利用评价。建立和完善区域建设用地节约集约利用评价制度，采用量化办法，设置建设用地集约利用评价指标体系，对建设用地集约利用情况进行动态评价考核。在总结重点城市试点经验的基础上，开展城市节约集约利用潜力评价，通过系统的基础调查和评价，掌握城市建设用地集约状况、集约利用程度、潜力规模与空间分布，制定促进节约集约用地的对策和措施，
四是建立土地利用评价考核奖惩机制。研究制定节约集约用地目标责任考核办法，充分利用评价考核结果，完善考核奖惩制度，层层建立责任制，把节约集约用地考核纳入市、县经济社会发展综合评价体系，作为领导干部政绩考核的重要指标，使各级政府及相关部门领导切实承担起严格土地管理、推进节约集约用地的责任。
（七）打造节约集约用地共同责任制度
一是坚持政府领导。各地要努力争取各级党委政府对节约集约用地的领导、关注和支持，建立各级政府主导下的节约集约用地领导机构和办事机构。
二是部门协调联动。建立健全部门联席会议，各部门根据职能分工共同把关产业政策、用地政策和供地政策，共同落实用地标准，共同落实合同管理，共同落实监管责任，确保开竣工、投资强度及批前、批中、批后各环节得到有效监管，确保土地科学高效利用。
三是构建国土资源管理新格局。深化国土资源管理新格局试点探索，充分调动各方力量参与国土资源管理，着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。
三、扎实推进节约集约用地各项制度的有效落实
各地要紧密结合本地区实际，严格按照部47号文件和本《意见》要求，抓紧研究制定落实节约集约用地制度建设和开展节约集约用地体制机制创新的具体措施，切实做好节约集约用地工作。
一是强化组织领导。节约集约用地制度建设是一项系统工程，涉及面广、政策性强，任务繁重。各地要切实加强组织领导，要将节约集约用地制度建设纳入本级党委政府重要议事日程，主要领导要亲自抓、负总责，周密部署，确保工作的扎实推进。各级国土资源主管部门要当好党委政府的参谋助手，积极献言建策，切实发挥职能作用，扎实推进节约集约用地工作。
二是用好平台抓手。国土资源节约集约模范县（市）创建活动已成为今后几年落实节约优先战略、促进两型社会建设、全面推进资源节约集约利用的重要平台和抓手。各地要打造好、利用好创建活动这个平台，以构建节约集约制度体系为主线，以完善指标标准体系和考核办法为抓手，推进国土资源管理理念、管理职能和管理方式的重大转变。要努力开展节约集约体制机制创新，研究探索节地新理论、新方法，试点探索国土资源管理新格局，切实发挥创建活动的平台和抓手作用，提升本地区节约集约用地水平。
三是全面开展批而未供及闲置低效用地清理。由政府牵头，相关部门配合，定期开展批而未供及闲置低效用地清理，并将清理结果全面及时登记、造册、上图、入库，实行动态化、信息化管理。各地要在全面清理的基础上，进一步调查分析批而未供以及闲置低效用地成因，查找制度、机制、体制方面的薄弱环节，有针对性地提出改进措施，进一步探索创新工作机制，提高土地利用强度，提升土地集约利用水平。
四是积极开展节约集约用地试点创新。鼓励各地继续深化城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用、低丘缓坡荒滩等未利用地开发、低效利用土地“二次开发”、农村集体土地流转、农村空闲宅基地退出等节约集约用地改革试点。各地要结合国土资源节约集约模范县（市）创建活动示范点建设，及时总结、推广试点经验，形成制度性成果。结合本地实际，研究制定行之有效的政策措施，创新节地模式，推广节地技术，提升节地科技水平，推进节约集约用地制度在试点创新中不断健全完善。
五是营造节约集约用地的浓厚舆论氛围。各地要不断加大节约集约用地宣传力度，形成珍惜国土资源、节约集约用地的社会共识。要扩展宣传形式，丰富宣传内容，充分发挥主流媒体和网络等新媒体的宣传作用。要通过宣传建立导向，树立典型，努力形成全社会共同关注、共同参与节约集约用地的浓厚舆论氛围。
山东省国土资源厅
2012年12月21日
来源:山东省自然资源厅官网