淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市市级政府和社会资本合作操作办法的通知

淄政办发〔2015〕23号

各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：
  《淄博市市级政府和社会资本合作操作办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
  政府和社会资本合作模式，是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。推进政府和社会资本合作，是健全多元化投资机制、加快基础设施和公共服务体系建设的重要途径，也是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有重要的战略意义。
  各级各部门要深入认识开展政府和社会资本合作的重大意义，站在全面深化改革和服务经济社会发展的高度做好这项工作，切实增强推广政府和社会资本合作工作的紧迫感和责任感。要坚持合法合规，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，明确责任分工，简化行政审批程序，健全管理制度体系，规范业务流程，依法高效开展工作。要着力创新合作机制，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的作用，调动社会资本的积极性，保障项目安全、健康、可持续。要加强风险管理，严格控制政府或有债务，探索建立项目风险评估机制，对重大项目聘请法律、财务等方面的专业咨询服务机构全程参与，切实防范和控制财政投入风险。
  各级各部门要高度重视，精心组织实施，强化协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。
  各区县、高新区、文昌湖旅游度假区要参照本《办法》要求，结合各自实际，制定实施细则，扎实推进政府和社会资本合作工作开展。

                                  淄博市人民政府办公厅
                              2015年10月21日






  为科学规范地开展政府和社会资本合作（以下简称PPP），根据中央、省相关文件规定，结合本市实际，制定本办法。
  一、合作领域
  严格执行《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕60号文件创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》 （ 鲁政发〔2015〕12号）确定的9大类引导社会资本进入的重点领域，具体包括生态环保、农业水利、市政基础设施、交通、能源、信息和民用基础设施、教育、医疗健康养老、文化旅游体育等。
  二、合作载体
  根据国务院和省政府相关文件精神，由政府直接出资或政府指定相关机构出资组建项目公司，作为政府和社会资本对接合作平台。其中，对已建立现代企业制度、实现市场化运营，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为政府指定机构代表政府与社会资本合作组建项目公司，也可作为社会资本方与政府直接合作PPP项目。
  三、运作程序
  （一）项目策划
  根据我市经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置的原则，由市财政、市发改部门会同行业主管部门，从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中筛选策划适于采取PPP模式的项目，并充实完善到现有的项目库。筛选征集的项目应符合经济和社会发展总体规划和专项规划，并积极推荐符合条件的项目申报省、国家示范项目或纳入其推介范围，在争取上级PPP融资支持基金扶持的同时，吸引更多市外、省外社会资本与我市合作。
  （二）项目发起
  1. 确定项目。由市财政、市发改部门会同行业主管部门，从项目库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选确定备选项目，并制定项目年度和中期开发规划。对条件成熟并列入年度开发计划的项目，进行项目发起。
  2. 评价与论证。对发起的项目，由市财政部门会同行业主管部门综合考虑公共服务需要、责任风险分担、项目产出质量、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，并找好项目利润点，确保利润率保持在合理范围。对政府付费或补贴的项目，由市财政部门开展财政承受能力论证，识别和测算项目的各项财政支出责任，科学评估项目对财政支出的影响，严格控制财政支出规模，有效防范和控制财政风险。项目通过物有所值评价和财政承受能力论证后，进行项目准备，并将项目财政支出责任纳入财政预算统筹安排。
  （三）项目准备
  1. 制定实施方案。项目实施部门根据前期论证情况，对通过评价论证的项目组织编制实施方案，依次对项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式等方面进行介绍。市财政、市发改、市人民银行等部门会同行业主管部门对项目审批、立项和实施方案进行联合评价评审。评审通过的项目，报市政府批准后实施。
  2. 确定合作伙伴。实施方案审查通过后，依托政府采购信息平台，及时充分地向社会公布项目采购信息，合理运用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源等采购方式，依法选择专业资质好、技术能力强、管理经验丰富的社会资本合作伙伴，展开合作洽谈、拟定合作方式、签订合作合同。
  （四）开展合作
  1. 成立项目公司。依据签订的合同，社会资本方或政府与社会资本方可依法设立项目公司，负责项目具体管理和融资运作，并按照合同约定做好项目建设、运营、移交等工作。政府可指定相关机构依法参股项目公司，但持股比例应低于50%，且不具有实际控制力及管理权。项目实施机构和市财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。
  2. 建立投资、补贴与价格的协同机制。在项目经营期内，政府或政府指定的与社会资本合作机构，根据项目建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，确定公共服务价格上限，并实行动态调整，确保社会资本方“盈利但不暴利”，实现项目可持续运营。
  3. 加强风险管理。市财政部门会同项目实施机构，依据财政承受能力论证结果，完善项目财政补贴管理，研究制定项目收益与风险分担机制、防范项目不能正常运转的应急方案及投资价格与补贴协同机制，经市政府批准后，将财政补贴等支出纳入财政预算，切实防范和控制财政风险。项目实施机构负责定期对项目进行中期评估，并报财政部门备案。
  （五）验收移交
  1. 妥善建立项目验收移交机制。合作期满后，项目实施机构根据政府授权，按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，认真、及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府或指定相关部门负责做好移交资产性能测试、资产评估和登记入账等工作。
  2. 开展项目绩效评价。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的“全生命周期”绩效管理机制，由市财政、市发改部门会同行业主管部门、社会第三方机构，对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、合作模式应用等进行评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为调价的重要依据，与政府付费、使用者付费挂钩，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务的质量和效率。
  四、实施步骤
  1. 完善项目库储备阶段。立足现有项目库，对市级PPP项目进行再对接、再深化，扩大项目数量和规模。财政部门、发改部门在调研论证的基础上，发布指导意见书，会同相关主管部门开展项目策划。项目初选以主管部门为主，财政部门、发改部门牵头组织。筛选确认的项目，应密切结合我市“十三五”规划和2016—2018财政三年规划，其中年度实施项目应与当年度市级政府投资计划和市级年度预算相衔接。
  2. 项目预研。根据与主管部门对接情况，财政、发改、人民银行对主管部门提报的项目进行初审，形成PPP项目建议书报市政府研究确定拟开展的PPP项目。
  3. 项目策划。对拟开展的PPP项目，财政、发改、规划、人民银行进一步与主管部门对接论证，具体对项目的社会公益目标、项目投资估算、运营成本、投资收益等情况进行测算，对项目实施的紧迫性、可行性、项目物有所值评价、财政承受能力进行论证，提出项目策划意见，由财政、发改、人民银行汇总报市政府。
  4. 平台发布。对经市政府批准的PPP项目，财政部门会同发改、行业主管部门，依托政府采购信息平台，向社会公开征集、甄选合作伙伴。
  5. 签订合同文本。项目实施机构与中选社会资本合作方研究拟定合同文本并进行公示，公示期5个工作日，公示期满无异议，经市政府审核同意后，签订正式合同。
  6. 投资运作。结合年度预算编制情况，由财政部门会同发改部门、行业主管部门形成具体运作方案，经市政府同意后，与社会资本方依法设立项目公司，正式启动PPP项目运作。对政府付费或补贴的项目，将财政补贴等支出分类纳入年度预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
  五、组织领导
  （一）成立淄博市推进PPP项目建设领导小组。由市长任组长，相关副市长任副组长，财政、发改、人民银行、规划、国土和相关主管部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，设在市财政局。各成员单位按照“统筹协调、通力合作、各负其责”的原则开展工作。
  （二）明确职责分工。财政部门牵头负责PPP项目实施、协调工作，负责财政承受能力论证，提出财政补贴方案；发改部门负责参与项目策划、储备、评审、平台发布推介、绩效评价等工作，负责项目立项；人民银行负责引导金融机构支持政府和社会资本项目融资；规划部门负责项目规划；国土部门负责协调办理土地手续，落实相关优惠政策；行业主管部门负责编制项目实施方案，制定行业技术标准、公共产品或服务技术规范，对公共服务质量和价格进行监管。
  （三）加强人才培养。大力培养专业人才，积极探索建立专家储备机制，为推广运用PPP模式提供理论基础、人才储备和智力支持。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建立高素质的专业人才队伍。面向社会广泛征集符合条件的专业咨询服务机构，协助做好PPP规划设计、项目筛选、项目评审、风险评估、合同签订、建设运营等工作，积极发挥专家及第三方专业机构作用，提高PPP项目开发、实施的质量与效率。