上海市国有资产监督管理委员会关于印发《上海市国有企业内部审计管理办法》的通知

沪国资委审计〔2017〕47号

市国资委监管企业，各委托监管单位、各区国资监管部门：


为进一步规范本市国有企业内部审计工作，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，根据《 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 （ 中发〔2015〕22号 ）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》（厅字〔2017〕1号）、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》 （ 国办发〔2015〕79号）以及《上海市人民政府办公厅印发关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》（沪府办发〔2014〕1号）等有关规定，我们制定了《上海市国有企业内部审计管理办法》，现印发给你们。请认真遵照执行，并结合实际完善相关制度。

上海市国有资产监督管理委员会


2017年2月13日

附件：




第一章 总则


第一条（目的和依据）


为进一步规范上海市国有企业内部审计工作，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，根据《 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 （ 中发〔2015〕22号 ）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》（厅字[2017]1号）、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》 （ 国办发〔2015〕79号）以及《上海市人民政府办公厅印发关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》（沪府办发〔2014〕1号）等有关规定，制定本办法。


第二条（定义） 


本办法所称的企业内部审计是一种独立、客观的监督、评价和咨询活动，通过运用系统、规范的方法，审查和评价企业经营活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，促进企业改善治理和管理，提升价值，实现经营目标。


第三条（总体要求） 


本市国有企业应健全内部审计制度，建立内部审计机构向党组织、董事会负责和定期报告的工作机制,完善内部审计工作体系，提高内部审计工作的规范性和有效性，防范经营风险，促进企业稳健发展。


第四条（管理主体）


上海市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）对直接监管企业（以下简称企业集团）内部审计工作实施指导和监督，企业集团对其下属企业内部审计工作实施指导和管理。


各委托监管单位、区国资监管部门对各自监管范围内企业集团内部审计工作实施指导和监督。





第二章 组织架构





第五条（董事会）


企业集团董事会对内部审计的独立性和有效性承担最终责任。董事会应明确内部审计负责人。


董事会负责决定内部审计机构的设置，批准内部审计重要管理制度、中长期规划、年度审计计划和重要审计报告，审议内部审计机构工作报告并考核、评价内部审计工作，督促管理层保障内部审计机构履行职责所必要的权限、人员配备及工作经费。


未建立董事会的企业，相关决策机构应承担上述责任，并原则上由主要负责人分管内部审计工作。


第六条（审计委员会）


企业集团董事会下设审计委员会。审计委员会根据董事会的授权，负责审核内部审计重要制度和报告，审议内部审计中长期规划、年度审计计划，督促重大问题的整改，听取内部审计工作报告、评价内部审计工作情况并提出相关建议等。


企业集团内部审计机构应接受审计委员会的专业指导，定期报告有关工作情况。


第七条（管理层）


企业集团内部审计负责人根据董事会的授权，负责组织推进内部审计工作及制度建设等。


管理层应保障内部审计机构独立履行职责所必要的权限，提供内部审计机构履行职责所必需的资源，落实对内部审计发现问题及相关建议的整改。


内部审计机构应及时就审计工作情况及发现的问题，与管理层进行沟通。


第八条（监事会）


企业集团监事会应督促董事会完善内部审计工作机制和工作体系、落实审计整改，并对董事会推进内部审计工作机制、体系建设等情况进行评价。


监事会每年与董事会就企业内部审计工作情况进行沟通，并提出相关建议。


内部审计机构应在授权范围内，配合监事会的工作。


第九条（审计机构）


企业应建立与企业类型、治理结构、管控模式、业务性质、资产规模等相匹配的内部审计机构，并通过内部审计管理制度等，明确内部审计机构的职责、权限及与企业其他部门的关系。


内部审计机构不得与财务部门合署设立。内部审计机构与非财务部门合署设立的，应明确负责内部审计工作的人员。


第十条 （组织体系）


企业集团应合理设置内部审计的组织体系，采用集中管理或分级管理的方式，确保内部审计工作高效开展。


集中管理方式是指企业集团设立内部审计机构，统一开展内部审计工作，根据需要，对下属各级企业派驻或委派内部审计人员。


分级管理方式是指企业集团及其下属各级企业分别设立内部审计机构，开展内部审计工作。分级管理方式下，企业集团内部审计机构应加强对下属企业内部审计机构的指导和监督，强化审计计划、人力资源、技术交流、质量检查、信息沟通等的统筹协调。


企业集团也可采用集中管理与分级管理结合的方式设置内部审计组织体系。


第十一条（审计人员）


企业应根据经营规模、审计工作量、内部审计组织体系构架等，配备从事内部审计工作的专职人员。其中，企业集团及重要下属企业配备的专职内部审计人员原则上应不少于3人。


内部审计人员应当具备履行内部审计职责所需的专业知识、职业技能和实践经验，了解审计范围内的业务，并通过后续教育和职业实践等途径，学习和掌握相关法律法规、专业知识、技术方法和审计实务的发展变化，保持和提升专业工作能力。





第三章 职责履行





第十二条（工作职责）


根据国家有关规定，内部审计机构主要履行以下职责：


(一)受托开展对企业内部管理领导人员的经济责任审计；


(二)组织开展对企业运行情况的审计监督，包括但不限于对财务收支、资金管理、经营绩效，内部控制与风险管理、信息系统、境外资产以及重大财务异常、重大资产损失与风险隐患等；


(三)组织开展对重要经济行为的审计监督，包括但不限于对企业重大决策、重大投资与建设、重大资金筹集与运用，改制重组、股权转让、兼并破产、重大资产处置、物资采购、工程招标、资产减值准备财务核销以及重大经济诉讼或纠纷等；


(四)组织开展对高风险领域的审计监督，包括但不限于对外担保、委托理财，外汇、期货和其他金融衍生品等；


(五)跟踪检查各类审计发现问题的整改情况，必要时开展后续审计；


(六)按照分工，负责对审计活动涉及的社会中介机构的委托与质量管理;


(七)协调配合审计机关和市国资委实施的审计项目；


(八)其他需要进行审计、检查、评价的事项。


第十三条（工作权限）


内部审计机构应拥有履行职责所必要的知情权、监督权和建议权，主要包括：


(一)参加或列席与审计职责相关的经营、财务管理会议;


(二)审查被审计单位会计账簿、凭证、报表和现场勘察相关资产；查阅有关经营管理活动等方面的文件、会议记录；审查计算机软件、电子数据等相关资料，实施必要的测试等；


(三)调查与审计事项有关的部门和个人，并取得相关证明材料；


(四)及时报告审计工作中发现的风险或重大控制薄弱环节并进行持续监测；及时移送审计工作中发现的案件线索和违规违纪问题；


(五)提出改进经营管理、处理相关违规行为及追究涉及人员责任、表彰或奖励相关单位与个人的建议，提出对下级企业内部审计机构负责人的任免建议等；


(六)经授权，对正在进行的严重违反财经法规、严重损失浪费等行为作出临时制止决定，对可能被转移、隐匿、篡改、毁弃的会计凭证、账簿、报表及与经济活动有关资料暂予封存；


(七)企业明确的其他职权。


第十四条（独立性）


内部审计机构应依据独立、客观、公正的原则，开展审计工作。


内部审计机构可就业务活动、风险管理、内部控制等事项提供专业建议，在保证内部审计监督和咨询工作之间相互独立的基础上，可参与内部控制设计和经营管理的决策，但不得直接负责内部控制设计和经营管理的决策与执行。


第十五条（质量控制）


内部审计机构应建立健全审计质量控制制度和程序，通过分级复核、业务规范、专项督导等方式，确保审计质量。


内部审计机构应定期实施内部审计质量自我评估，并接受外部评估。


第十六条（购买服务）


内部审计机构可根据工作需要，聘请社会中介机构、外部专家或调配非审计部门人员等开展内部审计工作。


内部审计机构应加强对社会中介机构、外部专家及调配人员的管理和协调，对其受托开展的各项审计结果的真实性、合法性进行监督,并对利用其审计结果的报告承担责任。


企业应建立审计活动购买服务制度，明确中介机构的资质标准、准入与退出条件、购买服务流程及质量控制标准等。


第十七条（档案管理） 


内部审计机构应建立健全审计档案管理制度，依据相关法律法规规定和内部管理要求，明确审计报告、工作底稿及相关资料等审计档案的归档、保存、调阅借用等的程序、方式、要求。


审计档案应按照规定程序，向上级审计机构及监管部门开放。


第十八条（信息化）


内部审计机构应加强信息技术在审计工作中的运用，逐步建立内部审计管理信息系统，采用现场审计与非现场审计相结合的审计方式，提升内部审计的管理水平和审计效率。


第十九条（职业道德）


内部审计人员在从事内部审计活动时应遵循客观、保密原则，秉持诚信正直的道德操守，按规定使用其在履行职责时所获取的信息。


内部审计人员不得参与有利益关系的审计项目，不得利用职权谋取私利，不得隐瞒审计发现的问题，不做缺少证据支持的判断，不做误导性陈述。





第四章 工作程序





第二十条（审计计划）


企业应根据业务性质、风险状况、管理需要以及审计资源等情况，在风险评估的基础上，确定审计重点与审计频度，制定中长期审计规划和年度审计计划。企业年度审计计划应充分考虑监管部门关注的事项。


企业应按照经济责任审计全覆盖的要求，区分内部管理领导人员的岗位性质、经济责任的重要程度、管理资产或资源的规模等情况，制定分类别、有重点的经济责任审计轮审计划。


企业应建立监督工作会商机制，加强内部审计、纪检监察等的工作统筹和联动配合，减少重复检查，提高监督效能。


第二十一条（审计方案）


内部审计机构应根据年度审计计划，选派合格、胜任的审计人员组成审计组，收集和研究相关背景资料，了解被审计单位的风险概况及内部控制，制订项目审计方案，做好审计项目实施前的准备工作。


第二十二条（审计通知书） 


内部审计机构应在实施审计前向被审计单位下发审计通知书。


特殊情况下，审计通知书可以在实施审计时送达。


第二十三条（审计实施）


内部审计人员应根据项目审计方案，综合运用内控测试、分析性复核、抽样审计、计算机辅助审计等方法，获取充分、相关、可靠的审计证据，并将审计过程和审计结论记录于审计工作底稿。


内部审计人员在复核审计证据、确定审计结论时，应审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，客观作出结论和处理。


第二十四条（审计报告）


内部审计人员应在实施必要的审计程序后，征求被审计单位或人员的意见，及时出具审计报告。内部审计人员对审计报告负有最终责任。


审计报告应包括审计目标和范围、审计依据、审计发现、审计结论、审计建议等内容，做到客观、完整、清晰、简洁，具有建设性并体现重要性原则。


审计报告应按照审计质量控制制度和程序进行编制、复核、报送，并履行报批、签发等程序。


第二十五条（专项处理） 


被审计单位或人员对审计报告提出异议的，内部审计机构及相关人员应及时进行沟通、确认，并根据内部审计管理的有关规定，将沟通结果和审计结论报送审计委托方或上级审计部门协调处理。


审计发现案件线索、违规违纪等问题的，内部审计机构及相关人员应根据有关工作规定，将问题情况通报或移交相关部门。


第二十六条（审计整改） 


内部审计机构将审计报告送达被审计单位或人员的同时，下达审计整改通知书。


内部审计机构应督促被审计单位做好问题产生原因的分析，通过建立健全和有效执行内部管理和控制制度，提高整改的效果。


内部审计机构应建立审计整改问题清单和对账销号制度，跟踪、检查审计发现问题的整改。必要时可开展后续审计，评价审计发现问题的整改进度及有效性，并提出处理和处罚建议。


第二十七条（项目档案）


内部审计人员在审计项目完成后，应按照审计档案管理的要求，及时对审计工作底稿、异议处理、审计报告、审计整改等项目档案资料进行分类整理、立卷、归档。


第二十八条（结果运用）


内部审计结果包括审计结论、审计意见或审计建议、咨询活动结果及其整改情况等。


企业董事会和管理层应采取有效措施，确保内部审计结果得以充分利用。企业在考核经济目标、任免所属单位负责人工作中，应将内部审计结果作为重要依据。





第五章 指导与监督





第二十九条（沟通机制） 


企业应建立与市国资委的沟通机制，了解监管部门的管理要求，反映内部审计工作中的问题，参与内部审计相关的培训调研，报告市国资委要求的事项。


第三十条（报告事项）


企业内部审计工作的以下事项应在规定时间上报市国资委：


(一)内部审计重要制度及中长期规划（制发后的一个月内）；


(二)年度内部审计工作计划和总结（下年1月底前）；


(三)审计发现的重大违规、重大风险、重大损失以及重大案件等情况及处理意见（形成意见的一个月内）;


(四)市国资委、审计机关实施的各类审计发现问题的整改方案及结果报告（按整改要求的时间）；


(五)年度内部审计质量自我评价报告（完成后的一个月内）；


(六)企业集团及重要下属企业内部审计机构负责人变更（人员任职后的一个月内）；


(七)内部审计工作相关统计报表、调查资料等（按要求的时间）；


(八)其他需报告事项。


第三十一条（指导方式）


市国资委对企业集团内部审计工作开展指导和监督，主要包括：


(一)制订内部审计管理制度、规定和年度工作目标；


(二)组织开展专项审计或调查以及指定审计或调查项目；


(三)组织开展对内部审计工作开展情况和质量的检查和评价；


(四)组织开展内部审计业务培训和交流；


(五)其他需要事项。


第三十二条（专项审计）


市国资委在确定专项审计、调查事项时，充分考虑企业内部审计机构工作的实施情况。


市国资委组织的相关专项审计、调查，企业应予以配合。需调配企业内部审计工作人员的，企业应给予支持。


市国资委指定的审计任务，企业应将其列入内部审计机构当年审计计划，并将审计结果报送市国资委。


第三十三条（检查结果）


市国资委对企业集团内部审计工作的检查、评价结果，作为专项审计事项确定、内部审计机构推优以及确定公司治理和内部控制整体有效性的重要依据。





第六章 奖惩





第三十四条（审计人员奖惩） 


对于认真履行职责、忠于职守、坚持原则、作出显著成绩的内部审计人员，企业应当给予表彰或奖励。


对于未履行或未正确履行职责、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的内部审计人员，由企业依规依纪处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。


第三十五条（被审计单位责任追究）


对审计发现问题未按照要求进行整改的，企业应对相关责任单位和人员进行问责。


对于打击报复内部审计人员的行为，企业应及时予以纠正，必要时给予组织处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。


对于不配合内部审计工作、拒绝审计或者不提供资料、提供虚假资料、拒不执行审计结论的，企业应当给予纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。


第三十六条（企业责任追究）


企业董事会等未按照本办法有关规定推进内部审计制度机制建设，保障内部审计机构履行职责，完善内部审计工作的，市国资委依照相关规定，在综合评价中予以揭示。


企业未按照本办法第三十五条对未整改、打击报复审计人员等进行问责的，市国资委将责成董事会依照相关规定追究责任并上报有关追责情况。





第七章 附则





第三十七条（实施要求） 


企业本部可按照本办法，结合企业本部及下属企业的实际情况，制订具体实施细则。


行业监管部门对内部审计工作有其他要求的,遵其规定。


各委托监管单位、区国资监管部门可参照本办法，结合具体情况，制定相应的工作规范。


第三十八条（解释主体）


本办法由上海市国有资产监督管理委员会负责解释。


第三十九条（施行日期） 

本办法自2017年1月1日起施行。2009年5月1日发布的《上海市国有企业内部审计管理暂行办法》（沪国资统[2009]71号）同时废止。

一、《管理办法》的出台背景


市国资委2009年出台的《上海市国有企业内部审计管理暂行办法》，在促进企业建立内审工作体系，提升内审工作规范水平，落实市国资委对企业内审的指导和管理等方面发挥了积极的作用。但近年来，国家出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等一系列文件，对内审工作提出了更高的要求，同时企业内审工作也碰到了一些具体的问题，如企业内审部门向董事会负责的工作机制需进一步明确、内部审计职责需进一步突出、审计整改工作需进一步完善、内部审计保障及指导监督要求需进一步强化等。而且《上海市国有企业内部审计管理暂行办法》已制订并实施近8年，需要按文件制订规定进行修订以保证时效性和规范性。


二、《管理办法》的主要内容


修订后的《管理办法》共七章三十九条。


《管理办法》明确了内审管理的总体要求，即建立内部审计机构向党组织、董事会负责和定期报告的工作机制,完善内部审计工作体系，提高内部审计工作的规范性和有效性，防范经营风险，促进企业稳健发展。


《管理办法》确定了内部审计机构的工作机制，即董事会对内部审计的独立性和有效性承担最终责任，并明确内部审计负责人；审计委员会提供专业指导；管理层保障内审机构独立履行职责所必要的权限；监事会监督董事会完善内部审计工作机制和工作体系等。


《管理办法》将原有审计工作12项职责按照领域和环节合并划分为5项，包括对企业领导人员、企业运行情况、企业重要经济行为、高风险领域以及审计整改等职责；并增加“对社会中介机构的委托与质量管理”、“协调配合审计机关和市国资委实施的审计项目”等2项职责以适应工作需要。


《管理办法》细化了整改要求并明确了各主体的整改责任，其中：审计委员会督促重大问题整改、管理层落实问题整改、监事会督促董事会落实整改、内审部门应建立整改问题清单和对账销号制度，跟踪检查整改工作等。


《管理办法》突出了相关保障要求，其中：一是人员保障，明确企业本部及重要子公司配备的专职内审人员原则上应不少于3人；二是权限保障，明确内审机构应拥有履行职责所必要的知情权、监督权和建议权；三是工作保障，明确内审机构应建立审计活动购买服务制度，加强信息技术在审计工作中的运用，逐步建立内审管理信息系统；四是落实责任，企业董事会等未按照本办法有关规定推进内审制度机制建设，保障内审机构履行职责的，在综合评价中予以揭示。


《管理办法》还进一步明确了指导和监管要求，其中：企业应建立与市国资委的沟通机制，了解监管部门的管理要求，报告市国资委要求的事项；市国资委对企业集团制订内审管理制度和年度工作目标、组织开展专项审计或调查、内审工作开展情况和质量检查、内审业务培训和交流等工作开展指导和监督。


三、《管理办法》的主要特点


与《上海市国有企业内部审计管理暂行办法》相比，《管理办法》有以下四个特点：


（一）体现政策要求。根据国家及本市最近出台的政策、文件有关强化内部审计的要求，对内部审计的工作机制、工作职责、工作要求等作出更具体的规定，推进企业建立健全内部审计监督机制。


（二）突出问题导向。针对内部审计工作中面临的主要问题，对内部审计工作开展相关各主体之间的关系、权利保障、机构与人员配备等作出更清晰的规定，为内部审计工作推进提供良好支撑。


（三）顺应发展趋势。按照内部审计理念的变化趋势，立足于发挥内部审计在促进组织改善治理、风险管理和内部控制中的作用，对企业内部审计的定义、工作内容等进行重新的界定，推进内部审计工作的长足发展。


（四）强化指导监督。根据完善内部审计监督机制的要求，强化对下级企业内部审计工作的指导、监督或管理，明确保障内审制度有效执行的相关责任，促进内部审计监督体系的建设和有效实施。