泉州市人民政府办公室关于加快推进小城镇改革发展培育小城市的指导意见

税谱^®提示：根据2019年12月24日《 泉州市人民政府关于公布截至2019年12月31日现行有效规范性文件目录的通告》 （ 泉政〔2019〕5号）规定，继续有效

税谱^®提示：根据2020年12月31日《 泉州市人民政府关于公布2020年度行政规范性文件清理结果的通告》 （ 泉政文〔2020〕52号）规定，截至2019年12月31日继续有效

各县（市、区）人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

  根据《福建省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的指导意见》（闽政办〔2015〕118号）、《中共泉州市委  泉州市人民政府关于推进中小城市和城镇健康发展的若干意见》 （泉委发〔2014〕11号）和《泉州市人民政府关于印发<泉州市新型城镇化规划（2014—2020年）>的通知》（泉政文〔2014〕192号）等有关文件精神，为深化小城镇综合改革建设试点工作，加快培育小城市，经市政府同意，提出如下意见：

  一、总体要求

  （一）指导思想。贯彻落实中央城镇化工作会议、城市工作会议精神和中央、省委领导关于我市推进新型城镇化的重要批示精神，紧紧围绕提升城镇化质量，正确把握小城镇的功能定位和发展优势，促进小城镇与环湾中心城市、县域城关分工协作、功能互补、协调发展，解决好“人进城、建好城、管好城”的问题，实现“百姓富、生态美”的有机统一。

  （二）基本原则

  ——坚持以人为本。以人的城镇化为核心，全面提高人口素质和居民生活质量，不脱离群众、不搞大拆大建、不做形象工程。

  ——坚持因地制宜。根据当地发展特色和资源禀赋，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游、宜居则居，探索有竞争力和生命力、各具特色的小城镇建设路径。

  ——坚持自然与文化相融合。妥善处理好生产、生活与生态的关系，留住生态细胞和文化元素，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

  ——坚持市场主导。充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府的引导作用，使小城镇建设成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

  （三）总体目标。将安海镇、金井镇、水头镇、湖头镇、龙门镇、马甲镇、前黄镇、涂岭镇、永宁镇、蚶江镇、东石镇、磁灶镇、仑苍镇、罗东镇、梅山镇、洪濑镇、黄塘镇、崇武镇、蓬壶镇、东平镇、三班镇、水口镇等22个镇列为市级小城市培育试点。用三到五年时间，将安海镇、金井镇、水头镇、湖头镇、龙门镇培育成为宜居宜业的现代新型小城市，镇域内常住人口在建成区集聚率达60%以上；将其余17个小城镇建设成为集聚水平高、服务功能全、体制机制活、特色鲜明、环境优美、生活富裕、保障一体、具有典型示范作用的区域性中心。

  争取1个试点镇实现财政总收入超过20亿元，2个试点镇达到10～15亿元，3个以上试点镇达到5～10亿元；教育、医疗等基本公共服务进一步健全，城镇治理体系进一步优化，行政成本逐步降低，小城镇特色化和竞争力明显提升，以城带乡和就近就地城镇化取得显著成效。鼓励有条件的其他镇争创试点。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市住建局（市小城镇办）牵头，市直有关单位配合

  二、主要任务

  （一）完善提升规划

  找准上位规划定位，进行试点镇新一轮城镇总体规划修编，抓好控制性详细规划和城市设计，合理划定城市开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线，推动“多规合一”，形成“一本规划一张图”。规划编制或修编要强化“存量规划”概念，保持地域特色、文化特色、民俗特色、传统建筑风貌，凸显建筑景观风格，在方向、布局、功能和任务上各有侧重、重点突出。将城市设计成果落实到控规，做好城镇主要景观路两侧建筑形式、建筑色调、建筑高度、绿地空间的整体性规划调控。鼓励有条件的镇开展近期建设用地控规、地下空间利用等专项规划编制。强化规划统筹，按照“规划—策划—计划”的技术路线，建立项目储备制度，制定5年建设计划。探索试点镇辐射范围内重大基础设施、社会事业、公共服务设施和产业集聚区建设实行规划共编、工程共建、功能共享。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市人社局、国土资源局、住建局、城乡规划局、市政公用事业局、林业局、海洋渔业局、环保局

  （二）推进产城融合

  充分发挥比较优势，根据试点镇的经典产业和特色产业，突出“特而强”，制定完善并推动落实产业发展规划，积极谋划、对接、落地一批大项目、好项目，填补产业链延伸、缺失、补强等环节，争取形成1～2个特色产业集群。大力推动企业“退城入园”，统筹布局各类园区生产、办公、生活、商业等功能区，完善园区基础设施和基本公共服务设施配套，多渠道激励引导分散的工业企业向各类园区集聚发展。大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，优先发展休闲旅游、文化创意、现代物流、电子商务、健康养老、社区服务等现代服务业。大力培育设施农业、生态农业、休闲农业、创意农业、精致农业，引导各类生产经营主体，发展壮大优质高效特色农业。沿海乡镇要结合渔港建设，着力建设渔港经济区。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市发改委、经信委、商务局、民政局、城乡规划局、农业局、林业局、海洋与渔业局、旅游局

  （三）提升城镇品质

  加强城镇特色风貌和建筑景观管理，抓好城镇门户走廊、重要节点和连片示范区建设。结合闽南文化、海丝文化的挖掘、保护、传承，强化历史文化名镇名村、传统村落和古民居、古建筑的保护和发展，切实做到慎砍树、不填湖、少拆房，塑造具有泉州人文“个性”的城镇风貌。旧城旧村改造要注重文化文物保护和促进功能提升相结合，新区建设要注入传统文化和地域文化元素，增强“微设计”意识，做好“城市家具”设计，提升小城镇的品质内涵。突出留住乡土气息，加快推进“美丽乡村”和特色景观带建设，争取到2020年试点镇90%以上的行政村完成村庄环境整治工作，鼓励具有人文魅力的村镇空间营造与乡村旅游等产业相结合，打响品牌，探索各具特色的小城镇建设发展模式。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市住建局、农业局、文广新局、旅游局

  （四）促进人口集聚

  全面放开外来人口落户限制，通过放宽企业出资限额、建立中小企业快捷通道、企业贷款财政贴息、助学贷款代偿、高校毕业生社保费用财政补贴等各种优惠条件和措施，提高发展急需人才和大中专毕业生、技术工人等常住人口的落户率。出台保留农村土地及集体资产收益分配权益、继续享受计生优惠、社保转移接续、同等享受公共服务等优惠政策，吸引周边农村人口向试点镇集聚。推动常住人口同等享受城镇基本公共服务，争取试点镇域城镇化率每年至少提高1%。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市教育局、公安局、民政局、人社局、国土资源局、卫计委

  （五）完善城镇功能

  按照小城市标准，着力完善道路交通、市政管网、供水、供气、防洪排涝、污水垃圾、城镇绿道、社区“口袋公园”等基础设施和学校、医疗卫生、文化、体育、养老、旅游等公共服务设施，增强对周边农村的生产生活服务供给能力。推动有条件的试点镇建设地下综合管廊。合理规划建设保障性住房，加快推进现代信息网络建设。强化环境保护和修复，打造舒适宜居环境，建设生态文明乡镇，提升试点镇的经济承载和人口容纳能力。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市发改委、教育局、民政局、国土资源局、住建局、市政公用事业局、交通运输委、文广新局、卫计委、体育局、环保局、旅游局

  （六）优化建管机制

  进一步健全县、镇村镇规划建设管理机构，逐步推行垂直管理。推行重点项目建设专业化管理，支持试点镇建立专门的机构或团队，采取代建制或集中管理的方式，负责建设项目的前期和工程管理。推行乡村规划师聘任制度。加强对土地出让规划设计条件的复核把关和规划实施监管。开展“两违”综合治理专项行动，在新增“零违建”的基础上，到2018年全面清查并处理建成区违法建设。发挥各类社会组织作用，逐步形成以社区自治为原则、以网格化管理为手段的基层治理机制。建立健全人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、相互联动的预防化解纠纷综合机制。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市委综治办、编办；市发改委、民政局、国土资源局、住建局、城乡规划局、行政执法局

  三、政策措施

  （一）实施强镇扩权

  在保持镇级建制不变的前提下，配强试点镇党政领导班子，主要领导在任职期间，符合上级现行有关政策规定的，按权限和程序报批同意后，可按副处级高配或由县级领导兼任、副职高配。实施强镇扩权改革，通过依法委托、机构延伸等方式，逐镇“个性化”制定扩权事项，赋予相应的县级经济社会管理权限，争取在2016年底取得实质性进展。整合试点镇有关执法职能、执法机构和队伍，探索公共安全、环境保护、城镇管理、民生事业等领域的跨部门综合行政执法。进一步规范试点镇便民服务中心建设，明确和落实进驻中心的行政审批和公共服务事项，强化人员管理、简化工作流程、缩短办事时限。允许试点镇根据人口、经济规模及建设管理任务，在编制限额内，按规定报批后综合设置相应机构。支持规划、住建、行政执法、市政管理、国土、环保等县级政府职能部门在试点镇设立派出机构，适当辐射周边乡镇。支持整合职能相近的县级派驻机构及试点镇相关职能机构，统筹设置综合性办公室，并以权力清单的形式明确管理职能。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市委编办、人才办，市住建局（市小城镇办）

  （二）推动区划调整

  根据经济社会发展实际、城镇化发展进程和生产要素流动需要，推动试点镇提升管理服务水平和综合承载能力，鼓励试点镇进行撤并、整合周边乡镇和开发区，扩大管辖范围。在管理体制机制等方面积极探索，拓展发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。因行政区划调整空间空出的编制资源，可按规定程序报批后在县（市、区）域内调剂使用。适时推进村改居和社区重划工作。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市委编办，市民政局

  （三）完善财政体制

  强化财政职能，试点镇所在地政府要协调推进“镇级小城市”财政金库建立，土地出让纯收入实行全留。针对各试点镇，以2010—2015年地方本级收入平均数为基数，超收部分（剔除上解上级及对试点镇区域内企业拨补、奖励部分）由县级财政全额返还。对承担超镇域范围提供服务的重大基础设施、社会事业项目，建立县镇两级财政共担机制。探索建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。鼓励实行政府购买、特许经营、委托代理等方式，建立多元化的公共服务供给机制。小城市培育试点镇按级别分别享受省或市级小城镇综合改革建设试点镇的税费优惠政策。现有市级各部门牵头管理的专项资金应优先向试点镇倾斜，联合集中投入试点镇。

   责任单位：相关县（市、区）人民政府，市经信委、商务局、教育局、科技局、民政局、财政局、人社局、住建局、交通运输委、农业局、文广新局、卫计委

  （四）强化要素保障

  1.资金方面。建立更加完善的资金投入机制，市财政每年安排不少于4500万元新型城镇化建设专项资金，重点向试点镇倾斜，相关县（市、区）按不低于市级补助金额配套相应的奖补资金，支持试点镇完善基础设施和公共服务设施。进一步降低融资门槛，推行政府和社会资本合作模式（PPP），支持通过特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，吸引社会资本参与基础设施投资建设和运营。积极探索发行债券、推动股权融资、发挥政策性金融和开发性金融作用等多种措施，扩宽资金来源。鼓励银行等各类金融机构向试点镇延伸金融网点，培育发展村镇银行、小额贷款公司、金融服务公司等机构，完善金融服务。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市财政局、金融工作局，人民银行泉州市中心支行、泉州银监分局

  2.土地方面。市政府对试点镇用地、用林、用海给予重点倾斜，相关县（市、区）要优先保障试点镇用地需求。大力推进低效用地再开发和“三旧改造”，盘活存量土地。探索试点镇新增建设用地和新增农业转移人口数量挂钩，探索城市生态用地差异化管理。探索推进“亩产论英雄”的土地绩效评价模式，实施差别化政策导向，激活企业转型升级动力，提高土地平均绩效水平。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市国土资源局、住建局、林业局、海洋渔业局

  3.人才方面。立足基层实际，通过内部调剂的方式，为试点镇提供相适应的编制保障。支持试点镇推行政府雇员制，聘用一定数量编外工作人员，引进各类专业技术人才。对事务性、辅助性岗位和具备条件交由社会组织或企业承担的事务，支持试点镇采取政府购买服务等市场化用工方式。建立市、县两级规划、住建、农业、环保、交通运输等部门专业人才派驻挂职制度，将考评较优秀的试点镇干部及市县挂职试点镇干部作为各级组织部门重点跟踪对象。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市委编办、人才办，市住建局、城乡规划局、交通运输委、农业局、环保局

  （五）健全工作机制

  1.加强组织协调。实行市县两级领导、市县两级有关部门挂钩试点镇制度。相关县（市、区）要建立组织协调机制，将小城镇改革发展培育小城市工作列入年度目标责任制考核，推动试点工作扎实开展。各试点镇要强化责任意识，认真总结试点经验、做法和取得的成效，做好日常信息报送，并及时将工作进展情况、年度总结报市小城镇办。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市发改委（市新型城镇化办）、住建局（市小城镇办）

  2.联动推进试点。建立健全市、县、镇三级联动推进机制，形成合力，有重点、分步骤地推进试点工作。市直有关部门要根据《中共泉州市委  泉州市人民政府关于推进中小城市和城镇健康发展的若干意见》（泉委发〔2014〕11号）、《中共泉州市委办公室  泉州市人民政府办公室关于开展优化城镇规划布局等十项专项工作的通知》（泉委办〔2015〕50号）要求，从22个试点镇中选择若干个镇作为各专项工作的重点推进镇，研究出台扶持政策，并加强指导和服务。相关县（市、区）要制定包括强化组织领导、理顺管理体制、强镇扩权改革、强化要素保障（资金、项目、人才、土地）等内容在内的试点实施意见；各试点镇要制定三年行动计划（2016—2018年），以项目为载体，抓前期、抓推进、抓落地，确保目标任务落实到位。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市发改委（市新型城镇化办）、住建局（市小城镇办）

  3.强化分类指导。根据试点镇不同的规划定位和发展阶段，制定年度培育工作方案，进一步强化分类指导。鼓励有条件的县（市、区）同步推进一批县级试点镇，开展培育竞赛活动，广泛宣传试点政策措施和阶段性成果，比特色、比亮点、比品位，形成你追我赶、争先创优的良好局面。

  责任单位：相关县（市、区）人民政府，市发改委（市新型城镇化办）、住建局（市小城镇办）

  4.落实督查考核。完善评价考核指标体系、工作信息交流和统计通报制度，对试点镇改革发展情况按照“一年一考评、一年一公布”的形式进行考评通报，并广泛宣传试点政策措施和阶段性成果。实行动态管理和竞争淘汰机制，对扶持政策不到位、工作推进不力、成效明显滞后、党风廉政建设不到位，2次考核不合格的，经报请市政府或省政府同意后取消其试点资格。

  责任单位：市发改委（市新型城镇化办）、住建局（市小城镇办）