舟山市人民政府办公室关于印发舟山市高水平区域医疗联合体建设方案的通知

舟政办发〔2018〕21号

税谱^®提示：根据《 舟山市人民政府关于公布市政府规章、行政规范性文件清理结果的通知》 （ 舟政发〔2020〕33号）规定，保留。

税谱^®提示：根据《 舟山市人民政府办公室关于公布市政府及市政府办公室行政规范性文件清理结果的通知》（舟政办发〔2023〕81号》规定，继续有效。

各县（区）人民政府，各功能区管委会，市政府直属各单位：

《舟山市高水平区域医疗联合体建设方案》已经市政府同意，现予以印发，请认真贯彻执行。

舟山市人民政府办公室

2018年2月8日

（此件公开发布）


根据《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》 （ 国办发〔2017〕32号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号）和《浙江省医改办关于开展县域医疗服务共同体建设试点工作的指导意见》（浙医改办〔2017〕7号）等文件精神，为深化“双下沉、两提升”长效机制，建设与“两个高水平”和“四个舟山”相适应的高水平区域医疗联合体（以下简称“医联体”），进一步深化我市医药卫生体制改革，优化医疗资源结构布局，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层服务能力和医疗服务体系整体效能，更好满足群众健康需求，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

深入贯彻党的十九大及全国卫生与健康大会精神，认真落实市委、市政府决策部署，立足我市卫生事业发展实际，以促进基本医疗卫生服务公平性和可及性为导向，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善高水平医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，推动医疗资源合理配置和纵向有序流动，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，实现发展方式由以疾病为中心向以健康为中心的转变，建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作模式，加快构建分级诊疗制度。

（二）基本原则。

1.政府主导，统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管等职能，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补等要求，在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医和县（区）、乡镇（街道）、社区（村）卫生一体化综合管理基础上，加强政策引导，通过双向选择、自愿组合等方式，统筹推进医疗机构组建医联体。

2.坚持公益，创新机制。强化政府办医主体责任，切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及，努力减轻人民群众看病就医负担。逐步破除行政区划、财政投入、人事管理等方面的壁垒和障碍，结合医保支付方式等改革的推进，建立完善医联体内不同层级、不同类别、不同举办主体医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制。

3.资源下沉，提升能力。坚持医疗卫生工作重心下移和资源下沉，充分发挥医联体牵头单位的优势，利用专家下沉、技术帮扶、人才培养等有效手段，引导医疗资源依次梯度下沉，发挥对基层的技术辐射和带动作用。建立完善以管理、技术、人才、信息、资产和文化等为纽带的多种医联体组织模式。探索建立集团化发展的医联体或医疗集团，提高服务体系整体绩效。

4.整合共享，群众受益。充分发挥政府和市场机制作用，在医联体内部建立起“资源整合、利益共享、责任共担、分工协作”的发展长效机制。坚持以人民健康为中心，加强医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，促进医联体建设与预防、保健相衔接，推动“互联网+医疗”更大范围应用，促进健康产业发展水平，增强群众获得感。

（三）目标任务。

2018年底，逐步建立完善有效运行的高水平医联体模式。全市所有三级公立医院全部参与医联体建设并发挥引领作用，每个县（区）至少建成1个有明显成效的高水平医联体。对纵向合作医联体探索实行医保总额付费等多种方式，进一步完善目标明确、权责清晰的分工协作机制，提升医疗资源整体效益，基层医疗卫生机构诊疗人次占比和县域内就诊率与2017年相比明显提高。

到2020年，高水平医联体政策体系更加完善，保障机制更加健全。全市所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，社会办医疗机构积极参与，基层医疗服务能力有效提升。重点培育具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医联体，使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展共同体，为患者提供连续服务，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。责任医生规范签约服务率达到50%，区域共享中心覆盖率达到100%、基层就诊率达到60%、县域内就诊率达到90%。

二、组织模式

根据区域卫生规划和医疗机构设置规划以及分级诊疗制度建设实际情况，结合辖区医疗卫生服务需求，推进分区域、分层次的多种形式医联体建设，推动优质医疗资源的纵向有序流动。医联体一般由高级别医疗机构牵头，联合数家不同级别、类别的医疗机构组成。充分发挥各类医疗卫生资源作用，鼓励将社会力量举办的医疗机构纳入医联体。

（一）建设优质高效的“线上医联体”。

充分利用信息化手段促进优质医疗资源有序流动，提高优质医疗服务可及性和医疗服务整体效率。依托“舟山群岛网络医院”平台，进一步完善政策保障体系，建立规范的运行管理机制和协同服务机制，打造海岛线上医疗协作网，使“舟山群岛网络医院”成为我市区域医联体的特色建设模式和重要组成部分。

进一步完善服务网络，加强市级远程服务中心力量，以三级医院为龙头，以县（区）医院为核心，实现远程服务中心服务能力同质化。到2018年底，每个县（区）均建成县（区）级远程医疗服务中心，社区卫生服务站远程医疗服务点覆盖率达到80%以上，悬水岛屿和偏远村庄所在地的基层医疗卫生机构以地域为单位实现全覆盖。到2020年底，社区卫生服务站远程医疗服务点实现全覆盖。拓展远程专家门诊专科服务，到2020年底，开展的专科服务项目达到20个以上。拓展远程放射诊断、远程心电诊断覆盖范围，到2018年底，乡镇卫生院（社区卫生服务中心）具备提供放射诊断服务能力比例达到80%以上。到2020年底，所有乡镇卫生院（社区卫生服务中心）具备提供放射诊断服务能力，社区卫生服务站具备心电检查能力达到80%以上，基本实现全市放射诊断、心电诊断同质化。深化社区网络预约挂号和双向转诊服务。到2018年6月底前，市、县（区）公立医疗卫生机构和乡镇卫生院（社区卫生服务中心）网络预约挂号服务覆盖全部门诊号源，县（区）级以上医院20%的号源优先保障基层医疗卫生机构和签约医生，比例逐年提高。开放基层当日加号预约服务。有计划地开展大型设备检查预约和住院床位预约。到2020年，预约转诊占城市公立医院门诊比例达到30%以上。深化远程医学教育，进一步丰富远程医学教育内容，优化培训模式，提升基层医疗服务能力。探索开展线上咨询、药品配送、共享服务等多元化线上健康服务模式。

（二）打造融合发展的区域医疗共同体。

以人才下沉和资源共享为导向，以强化基层医疗服务体系建设和提升区域医疗服务能力为出发点，以县（区）为单位开展区域医共体建设。实行县（区）域卫生人员统一规划、统一招聘、统一培训，推进建立“县（区）管乡用”的柔性流动用人机制。重点解决偏远海岛地区基层医疗卫生机构人员招聘难、留住难的问题。

实现“县（区）级医院为龙头，中心镇卫生院（示范社区卫生服务中心）为枢纽，一般乡镇卫生院（社区卫生服务中心）和村卫生室（社区卫生服务站）为基础”的县（区）域分级诊疗服务体系。充分发挥县（区）级医院的城乡纽带作用和县（区）域龙头作用，形成县（区）、乡镇（街道）、社区（村）三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的县域医疗服务体系。

加强县（区）、乡镇（街道）医疗卫生资源整合，进一步推广县域技术共享中心。通过加强基础建设、购置相关设备、建立专业团队、完善信息系统、规范服务流程、推行检查和检验结果互认等，推广建立县域临床检验、影像会诊、病理诊断、消毒供应、心电诊断、慢病诊治等共享中心，提高优质医疗资源规模化、集约化利用。可通过服务外包等形式，向有资质的社会专业服务机构购买服务。有条件的县（区）应依托县（区）级医院或医学院校等加强县（区）域临床实践技能培训工作。

积极推动县（区）级医疗资源下沉乡镇卫生院（社区卫生服务中心）。通过托管、支援、协作等多种形式推进县（区）、乡镇（街道）纵向合作机制建设，到2020年，规范化下沉实现全覆盖。有条件的县（区），应按片规划建立多种形式的区域医共体。医共体由县级医院按就近、自愿的原则与基层医疗卫生机构联合组建。医共体内人力资源柔性流动，药品耗材集中采购、后勤服务、医疗质量控制等集约化管理，逐步建成具有可持续性的紧密型医疗技术协作体。以县域为单位，在基层医疗卫生机构会计责任主体及资产所有权不变的前提下，实行“集中管理、分户核算”的财务集中核算管理。推进和巩固紧密型乡镇（街道）、社区（村）卫生一体化管理。普陀区继续做好县域医共体建设试点工作。各县（区）应根据《浙江省医改办关于开展县域医疗服务共同体建设试点工作的指导意见》进行更为紧密医共体模式探索。

（三）打造补位发展的专科联盟。

医疗机构之间以专科协作作为纽带形成联合体。根据区域内医疗机构优势专科资源，充分发挥综合医院重点学科和专科医院的辐射引领作用，以1所或多所协同的医疗机构特色专科为牵头单位，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域内若干特色专科联盟。通过专科重大疾病救治能力的提升，带动医疗机构整体发展，形成补位发展模式。专科联盟应探索建立重点学科、科研项目、科技成果的推荐机制，以及专业技术人员能力水平评价机制和各类人才项目计划的选拔机制。支持专科联盟与相关专业质控中心开展临床质控管理工作，与相关学会开展学术交流、人才培训和科普活动。原则上，舟山医院依托胸痛中心牵头开展市域心血管疾病等市域专科联盟，市中医院发挥中医、康复优势牵头开展市域中医、康复等专科联盟，市妇幼保健院牵头开展市域妇产科、儿科、妇幼保健等专科联盟，市口腔医院牵头开展市域口腔科等专科联盟，市二院牵头开展市域精神疾病等专科联盟。鼓励各县（区）、各单位在此基础上建立其他专科联盟。

（四）构建多种形式的“1+X”医联体。

拓展城市“1+X”医联体内涵，巩固和深化现有“双下沉、两提升”合作办医成效，构建“以1家三级公立医院或者业务能力较强的医院为核心、联合若干二级医院以及乡镇卫生院（社区卫生服务中心）”的“1+X”医联体。医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、信息共享、服务衔接等为纽带进行合作。完善医联体章程，构建具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的紧密型医联体。积极探索突破行政区划、财政投入、人事管理等方面存在的壁垒，形成资源共享、分工协作的纵向型集团化管理模式，推进更高层次的紧密型医疗集团建设。县（区）政府可通过委托管理或授权代管的方式，使所属医院经营管理全部由医联体牵头单位负责，形成集团化管理模式。积极创建高水平医联体示范区，实现预防、治疗、康复、健康管理和健康促进等五大功能，辐射带动医联体建设和区域医疗服务能力提升。

市级公立医院除参加属地医联体外，可与县（区）若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体。到2018年底，所有市级医院启动城市“1+X”模式医联体建设工作。根据实际情况，在现有“双下沉”的基础上，按区域划分，由市级医院牵头设置若干个市级“1+X”医联体。在原有基础上，舟山医院与岱山县医疗机构及新城、金塘、普陀山-朱家尖功能区医疗机构，市中医院与嵊泗县医疗机构探索建立更加紧密的“1+X”医联体模式。市级医疗机构及各县（区）也可根据双方自愿的原则组建其他“1+X”医联体。

三、保障机制

（一）落实政府办医主体责任。各县（区）、各部门要切实加强组织领导，明确责任分工，强化政策引导，建立部门协调推进机制，促进医联体工作机制紧密化、工作要求明确化、工作措施制度化、工作运行标准化。各县（区）政府应以提高辖区医疗卫生服务能力为目标，对优质医疗资源下沉给予经费保障，以购买优质服务的方式，完善政府对医联体建设的投入保障政策。医联体内各医疗机构的产权归属可保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。建立财政补助资金与医联体绩效评价结果挂钩机制。积极推进补偿机制改革，促进服务机制转变，提高资金使用绩效。卫生计生部门要加强对医联体建设的指导和监管，加强医联体组织管理和分工协作制度建设。发改（物价）部门要加强医疗服务体系建设，完善医药价格政策。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力社保部门要推进医保支付方式改革，加强医保监管，完善绩效工资政策。

（二）强化考核评价体系。市政府将医联体工作推进情况纳入对各县（区）政府和市级有关部门的考核内容。卫生计生部门牵头，联合财政、人力社保等部门建立医联体建设评估机制，完善绩效考核办法，强化多种层次、多方参与的绩效考核机制。建立健全医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动、医疗资源下沉等工作成效，将医疗资源下沉情况、医联体内医疗机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标作为医联体考核的重点。将考核评价结果作为对医疗卫生机构财政投入、医保支付、人事任免、评优评先的重要依据。

（三）发挥医保调节作用。人力社保部门牵头，制定完善医联体内医保政策。阶梯式设置医联体内不同医疗机构的就诊起付标准和报销比例，增强在基层看病就医的吸引力。医保报销比例的提高应向基层医疗卫生机构和转诊患者倾斜，促进分级诊疗制度的建立。探索建立医联体内医保打包支付政策。发挥基层医疗卫生机构责任医生在医保付费控制中的作用，引导参保患者有序就医。在医联体内实行住院起付线“一免一减”，即医联体内上级医院下转的住院患者免除起付线，下级医院上转的住院患者起付线为上级医院起付标准减去下级医院起付标准，连续转诊住院患者起付线最高不超过医联体内三级医院起付线标准。

（四）提升基层综合服务能力。实施医联体建设的各级各类医疗机构法人独立，机构性质、功能定位、运行模式和经费保障保持不变。工作推进过程中，应制定医联体工作方案，明确牵头单位与各成员单位的权利和义务，建立利益共享和责任分担机制，健全医联体组织运行机制，调动医联体内部各成员单位的积极性，落实功能定位。根据群众就医需求和医疗资源分布情况，充分发挥医联体牵头单位技术辐射作用，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，加强基层医疗机构专科能力建设。加强各层级医疗机构药品目录衔接，提升综合服务能力和水平，努力提高县域内就诊率。加快推进责任医生签约服务，扩大开展签约服务的基层医疗卫生机构和签约服务对象的覆盖面。

（五）实现资源整合共享。医务人员在紧密型医疗集团和紧密型县域医共体内执业不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。医联体内应推进共享中心建设，为医联体各成员单位提供一体化服务。积极推进医联体内专家资源、培训资源、科研资源、信息资源、管理资源和文化资源共享，开展业务流程整合、检查检验结果互认、临床路径管理等工作，逐步实现质量改进、联合采购、诊疗方案、健康数据、信息系统、评价体系的统一。构建互联、互通、互认的医疗信息一体化平台，畅通双向转诊机制。各级各类医疗机构要落实科室和人员负责双向转诊管理工作，制定和落实入、出院标准和双向转诊制度，实行精准转诊。确需转诊的患者，可以优先转至医联体内上级医院，并为其接诊、检查、住院等服务提供便利。畅通向下转诊通道，保障急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者转往医联体内下级医疗机构继续治疗与康复，上级医院要提供患者住院期间的诊治信息和后续治疗方案。各医联体之间要建立横向转诊机制，确保需转诊患者得到有效治疗。

（六）注重宣传发动和总结提炼。各县（区）、各单位要强化人员培训，凝聚推进高水平医联体建设的共识，形成推动改革的良好氛围。通过电视、广播、报纸、网络等公共媒体，加强对高水平医联体和分级诊疗制度建设的宣传，提高社会认可度和支持度，加快形成合理有序的就医格局。及时总结不同模式医联体建设经验，发现并推动解决出现的新问题，增强工作的主动性、预见性和创造性。要善于借鉴其他地区的有益做法，加强研究，不断创新，探索更加切实可行的高水平医联体建设和运行模式。

本方案自2018年2月11日起施行。