潍坊市人民政府关于印发《潍坊市行政规范性文件管理办法》的通知

各县市区人民政府，市属各开发区管委会，市政府各部门、单位，各重点企业，各高等院校，各人民团体：
《潍坊市行政规范性文件管理办法》已经2019年12月20日市政府第四十九次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真遵照执行。

潍坊市人民政府
2019年12月30日
（此件公开发布）


第一章总则
第一条为加强行政规范性文件管理，推进依法行政和法治政府建设，维护国家法制统一、政令统一，根据有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
行政规范性文件一般采用“规定”“办法”“决定”“规则”“细则”等名称。
第三条行政机关制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的处理决定、工作部署、向上级行政机关的请示和报告以及其他对公民、法人和其他组织的权利义务没有直接影响、不具有普遍约束力、不可以反复适用的公文，不适用本办法。
第四条我市行政规范性文件制定计划、起草、审查、发布、备案、评估、清理等活动，适用本办法。
第五条下列机构不得制定行政规范性文件：
（一）临时机构；
（二）议事协调机构；
（三）部门内设机构；
（四）政府工作部门的派出机构。
第六条制定行政规范性文件，应当符合下列原则：
（一）符合党的路线方针政策和决策部署；
（二）符合宪法、法律、法规和规章的规定；
（三）符合上级行政机关的命令、决定等；
（四）符合本行政机关的法定职权范围；
（五）符合精简、统一、效能的原则。
行政规范性文件用语应当准确简洁，内容明确具体，逻辑结构严密。
第七条行政规范性文件内容应当突出地方特色，符合当地实际情况，制度设计科学合理，能够解决现实问题，具有可操作性。
法律、法规、规章和上级行政规范性文件已明确规定的内容，或者已有的普惠性政策措施，原则上不作重复规定。
第八条行政机关不得在行政规范性文件中创设或者增加下列内容：
（一）行政许可事项及条件；
（二）行政处罚事项及条件；
（三）行政强制事项及条件；
（四）政府性基金和行政事业性收费事项；
（五）其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
第九条市、县（市、区）人民政府合法性审核机构（以下简称“政府审核机构”）负责组织对本级人民政府行政规范性文件进行合法性审核、组织行政规范性文件评估和清理等工作，对下级人民政府、本级人民政府工作部门和派出机构的行政规范性文件进行备案。各级司法行政机关是本级人民政府合法性审核机构。
市属开发区管委会应当明确专门机构承担本级行政规范性文件的合法性审核工作。
部门承担合法性审核工作的机构（以下简称“部门审核机构”）负责对本部门代市政府起草的行政规范性文件进行合法性初审，对本部门制发的行政规范性文件进行合法性审核、报送备案和组织清理等。
镇人民政府、街道办事处应当明确专门审核机构或者审核人员对其制定的行政规范性文件进行合法性审核、报送备案和清理等工作。
第二章计划与起草
第十条有关部门根据行政管理需要，认为需要制定政府行政规范性文件的，应当按照本级政府审核机构要求及时提出年度行政规范性文件建议项目。
第十一条行政规范性文件建议项目应当包括：行政规范性文件的名称、起草部门、必要性、拟解决的主要问题和送审时间等。本级政府审核机构对建议项目进行论证，编制年度政府行政规范性文件制定指导计划。列入计划的项目应当符合下列要求：
（一）符合党和国家的基本方针政策以及政府职能转变要求，符合改革、发展、稳定的需要，具有制定的必要性；
（二）有关的改革实践经验已经基本成熟，拟确定的制度和措施具有可行性。
第十二条有关部门应当认真履行年度计划，及时开展政府行政规范性文件起草工作。如情况发生变化，确需推迟或者取消文件制定的，应当及时向本级政府审核机构书面说明理由。
未列入年度计划，但推进工作中急需制定的政府行政规范性文件，必须经市政府同意。
第十三条行政规范性文件内容涉及多个部门的，应当确定由一个部门牵头起草。对重要行政规范性文件，政府审核机构可以直接组织有关部门起草。专业性强的行政规范性文件，起草部门可以委托第三方进行起草。
第十四条起草行政规范性文件，应当对有关政策措施的预期效果和可能产生的影响进行评估论证，对拟出台文件内容的合法合规、出台时机、实施效果、可能产生的负面作用等进行评估或者开展第三方评估。评估结果作为制发行政规范性文件的重要依据。
第十五条除依法需要保密的外，起草部门应当将行政规范性文件代拟稿及其说明等向社会公开征求意见，公开征求意见可以采取下列方式：
（一）通过政府网站、报刊、新媒体等,向社会公开征求意见，一般不少于7个工作日；
（二）采取实地调查、书面调查、问卷调查等方式听取社会公众意见；
（三）对涉及重大公共利益、群众重大利益调整或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响、社会关注度高的行政规范性文件，应当采取咨询协商、座谈论证、实地走访、组织听证等方式广泛听取行政管理对象和专家学者意见，特别是利益相关方的意见；其中涉及企业、行业发展的，要认真听取企业代表、工商联、行业协会商会以及律师协会等有关方面意见。起草部门应当认真研究收集到的意见建议，并将采纳情况向社会公开反馈；对相对集中的意见建议不予采纳的，公布意见采纳情况时应当说明理由。
第十六条起草行政规范性文件涉及有关部门或者下级人民政府职能的，起草部门应当征求其意见，征求意见时间一般不少于5个工作日。
未采纳有关部门或者下级人民政府意见，且没有明确法律法规或者上级文件依据的，起草部门应当就行政规范性文件的相关内容与提出意见的单位协商一致。
第十七条时间紧迫、法律关系复杂，对公民、法人和其他组织的权利义务有重大影响的政府行政规范性文件，起草部门可以邀请政府审核机构提前介入参与调研和起草。
第三章审定与发布
第十八条行政规范性文件制发前应当进行合法性审核。
以政府及政府办公室名义制发的行政规范性文件，应当由起草部门合法性初审、集体讨论研究后，报本级人民政府审核机构进行审核。政府工作部门制发的行政规范性文件，由本部门审核机构进行审核。
第十九条部门起草的政府行政规范性文件代拟稿形成后,应当及时报送本级人民政府审核机构审核。未经审核的政府行政规范性文件代拟稿,本级人民政府不予审议,政府领导不予签发。
政府审核机构组织起草的政府行政规范性文件代拟稿,直接报本级人民政府审议。
第二十条政府行政规范性文件需要报送审核的，起草部门应当提报下列材料：
（一）送审报告；
（二）行政规范性文件送审稿(附电子文本)；
（三）行政规范性文件起草说明，内容包括制定背景、起草过程、必要性合理性评估论证等情况；
（四）起草部门审核机构出具的审核意见；
（五）涉及市场主体经济活动的，应当出具公平竞争审查结论；
（六）起草行政规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
（七）拟修改的行政规范性文件，应当提供现行行政规范性文件文本；
（八）征求意见的有关材料，包括听取公众意见及采纳情况、征求有关职能部门单位意见及采纳情况等；
（九）起草部门集体讨论研究记录或者纪要；
（十）其他有关材料。
材料提报不完整的，起草部门应当在3个工作日内补充材料重新提报，补充材料期间不计入审核期限。3个工作日内不能补充提报的，政府审核机构可以退回起草部门。
第二十一条除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施文件外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。内容特别复杂、存在重大分歧意见的，可以延长审核期限，但延长期限一般不超过10个工作日。
起草部门报送需要紧急审核的市政府行政规范性文件时，应对文件紧急情况作出书面说明。
第二十二条政府审核机构重点审核下列内容：
（一）是否符合党的路线方针政策和决策部署要求；
（二）是否超越法定权限；
（三）是否符合制定程序；
（四）是否违背宪法、法律、法规、规章和上级政策规定；
（五）是否违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，违法增加公民、法人和其他组织的义务；
（六）是否符合社会主义核心价值观的要求；
（七）是否有利于促进公平竞争和经济社会发展；
（八）是否与本市有关行政规范性文件相协调、衔接；
（九）是否妥善处理分歧意见；
（十）其他需要审核的内容。
第二十三条政府审核机构进行合法性审核，可以根据实际需要采取下列方式：
（一）书面审核；
（二）必要的调查研究；
（三）通过召开座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等形式广泛听取社会各方面意见；
（四）组织政府法律顾问、公职律师和有关专家进行法律咨询或者论证，听取意见和建议。
开展前款第二项至第四项工作的时间，不计算在合法性审核期限内。
第二十四条报送审核的行政规范性文件有下列情形之一的，政府审核机构应当提出补充、修改或者暂缓制定的意见：
（一）起草部门未按程序制定的；
（二）文件内容违背法律、法规、规章和上级政策规定的；
（三）制定行政规范性文件的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；
（四）照抄照搬法律、法规、规章和上级政策规定或者已有的普惠性政策措施，缺乏符合当地实际情况的工作措施，针对性和操作性不强的；
（五）对存在的重大分歧未与有关部门进行协调的；
（六）存在其他不符合受理标准情形的。
第二十五条政府行政规范性文件，应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定，审议时由起草部门主要负责人作有关起草情况的说明。
部门行政规范性文件应当经本部门负责人会议集体审议决定。
第二十六条制定行政规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的行政规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
第二十七条政府行政规范性文件正式文本和解读材料应当在本级人民政府公报和政府门户网站上公布。部门行政规范性文件应当在本级人民政府网站和部门网站上公布。
重要行政规范性文件，应当通过当地主要报纸、广播电台、电视台、政务新媒体等向社会公开。
第二十八条行政规范性文件施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。因重大公共利益需要或者制发后不立即施行将有碍法律、法规、规章和上级政策执行的，可以自公布之日起施行。
行政规范性文件施行日期与公布日期的间隔少于30日的，应当在备案和解读时作出说明。
第二十九条政府行政规范性文件的书面解释由政府审核机构负责，文件实施部门应当积极配合。部门行政规范性文件书面解释由制定部门负责。
第三十条行政规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”“试行”的行政规范性文件，有效期为1年至2年。
行政规范性文件有效期届满前，起草部门或者主要实施部门认为应当继续实施的，可以按照规定评估后申请延长有效期。
第四章备案
第三十一条各级人民政府制发的行政规范性文件，应当报上级人民政府备案； 开发区管委会、街道办事处制发的行政规范性文件，应当报设立该派出机关的人民政府备案；政府工作部门制发的行政规范性文件应当报本级人民政府备案。
第三十二条行政规范性文件应当在发布后30日内备案。备案应当提供下列材料：
（一）备案报告；
（二）行政规范性文件的正式文本；
（三）制定行政规范性文件的说明；
（四）审核机构的合法性审核意见；
（五）制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料。
市、县两级人民政府制发的行政规范性文件备案工作，由本级政府审核机构负责，文件起草部门应当积极配合。
第三十三条政府审核机构应当自备案登记之日起60日内对报送备案的行政规范性文件进行审核。
经审核，行政规范性文件符合本办法规定的，予以备案。不符合本办法规定的，不予备案，并责令制定机关在30日内予以修改或者撤销；逾期不处理的，由政府审核机构提请本级人民政府责令改正或者依法予以撤销。
政府审核机构应当定期公布行政规范性文件备案目录。
第五章评估与清理
第三十四条实行行政规范性文件实施情况评估制度。行政规范性文件主要实施部门应当在行政规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，并形成评估意见。
政府审核机构应当对评估意见进行认定,提出修改、继续实施或者废止的建议报本级人民政府决定。
第三十五条“暂行”“试行”的行政规范性文件，经评估认为条件成熟的应当及时修改，一般不得再以“暂行”“试行”公布。
第三十六条政府审核机构应当定期组织对行政规范性文件进行清理。不符合法律、法规、规章规定或者不适应经济社会发展要求的文件，应当及时予以修改或者废止。
第三十七条建立行政规范性文件动态清理机制。在新的法律、法规、规章颁布后1个月内，行政规范性文件的制定机关或者实施机关应当对相关行政规范性文件进行衔接性审查，发现与新的法律、法规、规章相抵触的，必须及时予以修改或者废止。
第三十八条现行有效的和已经失效的行政规范性文件目录应当及时公布，方便社会公众组织查询。
第六章监督与责任
第三十九条公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件违法的，可以向制定机关或者政府审核机构提出书面审查申请。受理申请后，受理机构应当及时处理并将处理结果书面告知申请人。
第四十条违反本办法规定制定行政规范性文件，产生严重不良后果，或者由于执行无效的行政规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，应当依法追究有关人员的行政责任。
第四十一条违反规定不报送、不按时报送行政规范性文件备案或者不执行备案审查处理决定的，由政府审核机构通知制定机关，限期改正；逾期仍不改正的，给予通报，并建议有关部门追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人的行政责任。
第七章附则

第四十二条本办法自2019年12月30日起施行，有效期至2024年12月29日。《潍坊市规范性文件管理办法》（潍政发〔2010〕28号）同时废止。

  一、出台背景
  行政规范性文件是行政机关开展行政管理的重要依据，直接关系到公民、法人和其他组织的切身利益，是推进依法行政、建设法治政府的重要载体。2019年，国务院办公厅、省政府办公厅先后下发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知》(国办发〔2018〕37号)和《山东省人民政府办公厅关于做好行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（鲁政办发〔2018〕23号），要求进一步加强行政规范性文件制定和监督管理，全面推行行政规范性文件合法性审核机制。我市现行《潍坊市规范性文件管理办法》已施行9年，部分内容与上级最新规定不符，与我市工作实际也有脱节，为进一步加强对文件制定、审核、备案等各项工作的监督管理，有必要对《潍坊市规范性文件管理办法》进行修订。
  二、起草过程
  修订过程中，我们根据国办发〔2018〕37号和鲁政办发〔2018〕23号等文件规定，结合实际工作中审核程序、审核内容等方面的最新变化，重点围绕近几年在合法性审核过程中发现的起草质量低、程序不规范等问题，起草完成了征求意见稿。书面征求了市政府各部门以及各县（市、区）、市属开发区意见，共收到市财政局、市审计局等27个部门、单位的书面反馈意见，其中修改意见1条，经研究予以采纳。通过网站向社会公开征求意见，经市政府法律顾问审核，市司法局领导班子成员联席会议集体研究后呈市政府研究。文件经2019年12月20日市政府第四十九次常务会议研究通过后正式印发。
  三、主要内容
  《潍坊市行政规范性文件管理办法》共七章四十二条，主要内容说明如下：
  （一）修改总则概括性条款。一是明确行政规范性文件认定标准，根据上级最新政策规定，完善行政规范性文件定义、常用名称、制定主体等内容。二是强调行政规范性文件内容应当突出地方特色，符合当地实际情况，制度设计科学合理，能够解决现实问题，具有可操作性。三是细化各级各部门规范性文件管理职责，明确了各级审核机构对行政规范性文件的监督管理要求。
  （二）完善行政规范性文件起草程序。一是建立公开征求意见及采纳情况反馈制度，要求除依法需要保密的外，起草部门应当采取多种形式将行政规范性文件草案向社会公开征求意见，明确重要文件要征求利益相关方意见、涉企文件要征求企业和行业协会商会意见等，深化公众参与程度。二是建立行政规范性文件起草前评估论证制度，要求起草部门对涉及重大利益、社会普遍关注的文件要开展起草前评估，充分论证文件的出台时机、实施效果和可能产生的影响等，并将评估结果作为文件出台与否的重要依据。
  （三）细化行政规范性文件合法性审核制度。一是全面细化审核内容，明确规定文件禁止创设或增加行政许可、行政处罚、行政强制及条件等内容，把是否符合党的路线方针政策和决策部署、是否符合社会主义核心价值观、是否有利于促进公平竞争等内容列为审核重点。二是严格审核程序，细化文件送审要求，明确部门审核机构应当进行合法性初审，将部门合法性审核意见、公平竞争审查结论列入送审材料清单。三是完善备案审查制度，明确备案审查中发现问题的文件要在30日内纠正。
  （四）建立行政规范性文件动态管理制度。一是加强文件评估，有效期满前要开展文件实施情况评估，评估结果作为修订或者延期的重要依据；“暂行”“试行”文件时限届满后，不得继续以“暂行”“试行”公布，增强制度稳定性和可预期性。二是建立文件清理机制，除定期清理外，文件制定或实施部门在新的法律、法规、规章颁布后要及时进行衔接性审查，避免文件与上位法冲突。三是明确异议审查制度，规定公民、法人或其他组织认为行政规范性文件违法的，可以向制定机关或政府审核机构提出书面审查申请，充分发挥社会公众监督作用。
  （五）规范行政规范性文件形式要求。一是严格行政规范性文件“三统一”要求，明确未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的行政规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。二是完善有效期规定，根据《山东省行政程序规定》，明确行政规范性文件有效期为3至5年，标注“暂行”“试行”的有效期为1至2年，规定施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。