淮安市政府关于印发淮安市城乡规划规定的通知

淮政规〔2012〕3号

税谱^®提示：根据《 淮安市政府关于公布市本级行政规范性文件制定主体清单和规范性文件清理结果的通知》 （ 淮政发〔2019〕24号）规定，继续有效。

税谱^®提示：根据《 淮安市政府关于公布市本级规范性文件清理结果的通知》 （ 淮政规〔2022〕2号）规定，继续有效

税谱^®提示：根据《 淮安市政府关于公布市本级行政规范性文件清理结果的通知》 （ 淮政规〔2023〕1号）规定，继续有效。继续有效的市政府行政规范性文件、市政府或者市政府办公室其他文件，已规定有效期的，按照原文件执行；未规定有效期，且文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期统一调整至2024年7月31日，其他文件有效期统一调整至2027年7月31日。

各县（区）人民政府，市各委办局，市各直属单位：

现将 《淮安市城乡规划规定》印发给你们，希认真贯彻执行。
淮安市人民政府

2012年12月25日



第一章  总  则

第一条  为了加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会生态全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条  在本市行政区域内制定、修改和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，应当遵守本规定。国家和省另有规定的，从其规定。

本规定所称城乡规划，包括市、县、镇的总体规划和详细规划，乡规划和村庄规划。

本规定所称规划区，是指城市、镇、乡和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

第三条  本市城乡规划应当立足苏北重要中心城市、长江三角洲北翼中心城市的发展定位，以“历史古城、文化名城、生态水城、工业新城”为城市特色目标，坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，大力推进新型城镇化，促进人口、产业、资源、功能的集聚发展和能源的节约利用，保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色，并符合国防建设、防灾减灾、公共卫生和公共安全的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。

第四条  城乡规划工作是各级人民政府的重要职责。本市各级人民政府应当加强对城乡规划工作的领导,根据城乡规划工作的需要，健全城乡规划管理机构，并将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。



第五条  市、县人民政府城乡规划主管部门（以下简称城乡规划主管部门）负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

各区和园区（开发区）的城乡规划管理由市或者县城乡规划主管部门的派出机构负责实施。

乡、镇人民政府依法做好城乡规划的相关工作。按照上级政府要求，市和县城乡规划主管部门可以在有条件的镇设立派出机构。

其他有关部门按照各自职责，共同做好城乡规划的相关工作。

第六条  市、县人民政府应当设立城乡规划委员会和专家咨询委员会。

城乡规划委员会负责审议、协调城乡规划制定、修改和实施中的重大事项，为同级人民政府规划决策提供参考依据。城乡规划委员会的组成形式和议事制度由同级人民政府决定。

城乡规划专家咨询委员会为城乡规划制定、修改和实施中的重大事项提供技术保障。

第七条  鼓励开展城乡规划科学技术研究，推广和应用先进技术，推进城乡规划标准化、信息化，建设全市城乡规划管理信息系统，建立城乡规划信息共享平台，提高城乡规划的科技水平和管理效能。

第二章  城乡规划的制定和修改

第八条  市人民政府负责组织编制市城市总体规划和市域城镇体系规划，经本级人民代表大会常务委员会审议通过后，按照法定程序报省人民政府审批。

县人民政府负责组织编制县城市总体规划，经本级人民代表大会常务委员会审议通过后，按照法定程序报市人民政府审批。

单独编制的区域性交通、生态环境保护、绿化、供水、排水、污水处理、燃气、电力、通信、防灾减灾等专项规划，应当符合城市总体规划的要求，并与市域城镇体系规划相衔接。

第九条  镇的总体规划，由镇人民政府组织编制。县（区）人民政府所在地镇的总体规划纳入上级城市总体规划，不再单独编制。区辖城郊镇和市级重点中心镇的总体规划按照法定程序报市人民政府审批，县辖城郊镇（除市级重点中心镇）的总体规划按照法定程序报县人民政府审批。

省行政管理体制改革试点镇的总体规划，由市人民政府审查后，按照法定程序报省人民政府审批。

第十条  乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，引导村民向乡规划区、村庄规划区内集中居住。对富有历史、生态、建筑等特色的村庄，应当采取措施予以充分保护。

乡人民政府按照镇规划的标准组织编制乡规划，区辖乡规划按照法定程序报市人民政府审批，县辖乡规划按照法定程序报县人民政府审批。

乡（镇）人民政府组织编制其隶属的村庄规划，区辖村庄规划按照法定程序报市人民政府审批，县辖村庄规划按照法定程序报县人民政府审批。

第十一条  市城乡规划主管部门应当根据城市总体规划组织编制控制性详细规划，经市人民政府审批后，报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。

县城乡规划主管部门根据县城市总体规划组织编制控制性详细规划，经县人民政府审批后，报县人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。

镇人民政府应当根据镇总体规划组织编制控制性详细规划，省行政管理体制改革试点镇、市级重点中心镇以及区辖镇的控制性详细规划按照法定程序报市人民政府审批，县辖镇的控制性详细规划按照法定程序报县人民政府审批，并报市人民政府备案。

乡人民政府可以组织编制控制性详细规划，报批程序参照上述条款执行。

控制性详细规划应当落实地下空间开发利用规划的有关内容。

第十二条  市、县城乡规划主管部门可以组织编制城市主要街道两侧、城市中心区、重要门户地段、重点景观区域和滨水空间等重要地段的色彩和景观规划。

第十三条  市、县人民政府应当组织编制或者修订历史文化名城、名镇、名村保护规划，其编制和审批按国家、省相关法律、法规执行。

编制历史文化名城、名镇、名村保护规划，应当向社会公布，广泛征求专家、学者和社会公众以及有关部门的意见，进行科学论证，必要时应当召开听证会。

第十四条  市、县城乡规划主管部门应当组织编制优秀历史建筑的保护规划，优秀历史建筑保护规划的标准不应低于县级文物保护单位的保护标准。

前款所称优秀历史建筑是指反映城乡发展历史、具有较高历史文化价值的建筑物和构筑物。已公布为文物保护单位、已登记为不可移动文物的建筑物、构筑物除外。

优秀历史建筑由文物保护主管部门会同有关部门共同认定后，报市、县人民政府审定，并报同级人民代表大会常务委员会备案。

第十五条  城市的地下空间开发利用规划由市、县城乡规划主管部门会同民防主管部门，依据城市总体规划组织编制，经征求发展和改革、国土资源、文物等部门的意见后，报同级人民政府审批。

第十六条  城乡规划组织编制机关和单位，应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。

省外的城乡规划编制单位在本市行政区域内承担城乡规划编制任务的，属于编制城市总体规划的，应当向省城乡规划主管部门备案；属于编制其他城乡规划的，应当向任务所在地的市、县城乡规划主管部门备案。

第十七条  城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见；公告的时间不少于30日。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

第十八条  经依法批准的城乡规划，组织编制机关应当自批准之日起20个工作日内，在政府网站、新闻媒体和规划展示固定场所向社会公布。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

未经公布的城乡规划不得作为城乡建设的依据。

第十九条  组织编制总体规划的机关，应当定期组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关报送评估报告，并附具征求意见的情况。

第二十条  经依法批准的城乡规划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自修改；确需修改的，应当按照法定程序进行，并重新向社会公布。

有下列情形之一的，组织编制机关方可对控制性详细规划进行修改：

（一）因总体规划修改需要对控制性详细规划进行修改的；

（二）因实施国家、省和城市重点基础设施和公共服务设施、防灾减灾等重点工程项目需要修改的；

（三）在规划实施过程中经编制机关论证认为确需修改的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

控制性详细规划的修改，组织编制机关应当对拟修改的必要性进行论证，听取规划区域范围内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

第二十一条  鼓励开展城市设计。城市设计应当按照省城乡规划主管部门制定的城市设计技术规范进行。

对城市重要功能地段、重点景观区域和主要街道两侧，市、县城乡规划主管部门可以组织开展城市设计，并将城市设计成果在组织编制的控制性详细规划中予以落实，用于引导城市建设。

第三章  城乡规划的实施

第二十二条  规划区范围内的土地利用和各项建设必须符合城乡规划，服从规划管理。任何单位和个人不得违反城乡规划进行建设。

第二十三条  城乡规划管理实行核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证制度。

第二十四条  城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、湖泊、水库、水源地、生态岸线、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂、轨道交通、公交场站、燃气设施、供热设施、给水排水设施、永久性测量标志、气象探测设施、地震观测设施和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，未经规划审批机关批准，不得改变用途；擅自改变用途进行建设的，城乡规划主管部门不予办理规划审批手续。

第二十五条  开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。

任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经原负责审批的机关审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准。

第二十六条  根据国家规定需要在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当在报送有关部门审批或者核准建设项目前，向市、县城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

申请核发选址意见书，应当提交下列材料：

（一）包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等情况说明的选址申请书；

（二）批准类建设项目的项目建议书批复文件，核准类建设项目的同意开展前期工作的通知或者可行性研究报告，或者备案类建设项目的备案通知书；

（三）相应资质的规划测绘单位提供的地形图；

（四）涉及文物古迹、风景名胜、河道、交通干道等方面的项目需提供相关主管部门的书面意见;

（五）法律、法规规定的其他材料。

在成片规划建设用地范围外独立选址的建设项目以及可能对城乡规划产生重大影响的区域性基础设施项目，还应当提供建设项目选址论证材料。

市、县城乡规划主管部门核发的选址意见书应当包括建设项目的选址和下一阶段的规划要求等内容，并附选址位置图。

属省城乡规划主管部门管辖的建设项目的选址工作，由市、县城乡规划主管部门提供初审意见后，报省城乡规划主管部门核发选址意见书。

第二十七条  在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持下列材料向市、县城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证：

（一）申请书；

（二）建设项目批准、核准、备案文件；

（三）选址意见书；

（四）建设项目总平面图；

（五）法律、法规规定的其他材料。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划进行审查，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，并在15个工作日内作出准予核发或者不予核发建设用地规划许可证的决定。不予核发建设用地许可证的，应当书面说明理由。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上国土管理部门申请用地。

第二十八条  在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，市、县城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的规划条件。

规划条件应当明确出让地块的位置、范围和面积、使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑退让、绿地率、出入口方位、停车泊位、必须配置的公共服务设施和市政基础设施、地下空间开发利用等规划要求，以及有关规划引导要素，并附规划用地红线图。住宅项目的规划条件还应当明确同步建设基础设施、公共服务设施的建设时序，并作为国有土地使用权出让合同的内容。

规划条件的有效期不得少于1年。超过有效期出让国有土地使用权的，应当在出让前重新核定规划条件。

第二十九条  在城市、镇规划区内以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件以及国有土地使用权出让合同，向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当在15个工作日内核发建设用地规划许可证。

城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。

第三十条  在城市、镇规划区内需要临时用地的，应当经市、县城乡规划主管部门核发临时建设用地规划许可证后，向同级土地主管部门申请办理临时用地手续。批准临时用地，不得影响城乡规划实施、妨碍公共安全。

临时用地规划许可的有效期一般不得超过2年。确需延长的，使用单位或者个人应当在期限届满之日的30日前，向城乡规划主管部门申请办理临时用地规划许可的延期手续，延长的期限不得超过1年。

临时用地的使用单位或者个人应当在期限届满之日前归还用地。

第三十一条  市、县城乡规划主管部门负责规划区内建设工程设计方案的审定和竞选工作。具体实施办法由市、县城乡规划主管部门制定。

市、县城乡规划主管部门应当就下列建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：

（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；

（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。

可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。

公示的时间不少于10日。

第三十二条  在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县城乡规划主管部门或者省行政管理体制改革试点镇的人民政府申请办理建设工程规划许可证。

前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。

申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：

（一）建设项目批准、核准、备案文件；

（二）使用土地的有关证明文件；

（三）建设工程设计方案；

（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；

（五）法律、法规规定的其他材料。

属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门或者省行政管理体制改革试点镇的人民政府应当进行审查，并在15个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。不予核发建设工程规划许可证的，应当书面说明理由。

第三十三条  旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划、分期实施。

旧区改建应当完善配套市政设施和公共服务设施，改善城市市容市貌，满足基本居住需要。

旧区范围应当在市、县城市总体规划中确定。

第三十四条  在乡、村庄规划区内进行建设的，市、县城乡规划主管部门应当向建设单位或个人提供建设用地的有关规划要求。

进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人在申请办理乡村建设规划许可证时，应当向乡、镇人民政府提交下列材料：

（一）建设项目批准、核准文件；

（二）规划建设用地所在村民委员会同意建设的书面意见，该意见应当经村民会议或者村民代表大会集体讨论通过；

（三）建设工程设计方案；

（四）确需占用农用地的，提供农用地转用证明文件；

（五）法律、法规规定的其他材料。

乡、镇人民政府应对建设单位或者个人的申请材料提出审查意见，报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

乡村建设规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和主要功能等内容，并附规划设计图纸。

建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续和开工建设。

第三十五条  农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。

第三十六条  取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的建设工程开工前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请验线，城乡规划主管部门应当在5个工作日内进行验线。未经验线，不得开工。农村集体土地上的农村村民自建住房的规划验线，城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府进行。

第三十七条  建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。变更的内容不符合控制性详细规划，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施等强制性内容的，城乡规划主管部门不得批准。

申请变更内容涉及利害关系人利益的，城乡规划主管部门应当通过听证会等方式听取利害关系人意见。因变更给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。

第三十八条  在城市、镇规划区内进行下列临时建设，应当向市、县城乡规划主管部门或者省行政管理体制改革试点镇的人民政府申请临时建设工程规划许可证：

（一）在临时用地上建设的建筑物、构筑物；

（二）在建设用地上因施工、管理等需要临时搭建的工棚、库房、管理用房、围墙等；

（三）其他确需进行的临时建设。

临时建设不得妨碍交通和公共安全，不得影响景观和周围建筑物的使用，不得影响近期建设规划和控制性详细规划的实施。

临时建设的使用期，一般不得超过2年；确需延长的，应当在期限届满之日的30日前，向城乡规划主管部门申请办理延期手续。延长的期限不得超过1年。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除，恢复场地原有状况。

临时建设不得擅自改变使用性质，不得办理房屋登记。

第三十九条  建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实，并出具意见。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，房屋登记机构不予办理房屋登记手续。

城乡规划主管部门进行核实时，建设单位或者个人应当提供下列材料：

（一）建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证；

（二）建设工程验线证明文件；

（三）经依法取得相应测绘资质证书单位测绘的竣工图等资料；

（四）建设工程竣工图；

（五）法律、法规规定的其他材料。

农村集体土地上的农村村民自建住房，市、县城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府进行核实。

建设单位或者个人应当在竣工验收后6个月内，向发证机关报送建设项目的有关竣工验收资料。

第四十条  建设单位或者个人在取得选址意见书1年内未办理建设项目批准或者核准文件，在取得建设用地规划许可证1年内未办理用地批准文件，在取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证1年内未办理施工许可证，且未申请延期或者申请延期未获批准的，相应的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证自行失效，城乡规划主管部门应予以注销。

第四十一条  房屋登记机构核发的房屋权属证件上记载的用途，应当与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的用途一致。

业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋登记机构办理变更手续；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。

违反前款规定，擅自将住宅改变为经营性用房的，住建、工商、文化等有关部门不得核发相关证件。

第四十二条  除农村集体土地上建设农村村民自建住房外，建设单位或者个人应当在施工现场醒目位置公示建设工程规划许可证样本以及经审定的建设工程设计方案总平面图、立面图，接受社会监督。法律、行政法规规定不得公开的除外。

第四章 监督检查

第四十三条  市、县人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。

乡、镇人民政府应当协助城乡规划主管部门对本行政区域或者管理范围内的建设工程进行监督检查。

第四十四条  市、县人民政府及其城乡规划主管部门应当对下列事项进行重点监督检查：

（一）城乡规划法律、法规和有关政策的贯彻执行情况；

（二）城乡规划的编制、审批、实施、修改情况；

（三）重要的基础设施、公共服务设施规划选址及用地情况；

（四）历史文化名城、名镇、名村、街区和饮用水水源保护区以及风景名胜区等的保护情况；

（五）城乡规划重大违法行为的查处情况；

（六）涉及城乡规划的其他重大问题。

第四十五条  各级人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会根据需要，可以作出相应的决议、决定。

第四十六条  任何单位或者个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门应当依法及时受理并查处。

街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合有关部门予以处理。居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并及时向有关部门或者乡、镇人民政府报告。

第四十七条  市、县城乡规划主管部门和省行政管理体制改革试点镇的人民政府应当通过政府网站、新闻媒体等，公布城乡规划实施、监督检查情况，供公众查阅和监督。

第五章  法律责任

第四十八条  在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由市、县城乡规划主管部门或者有关部门，根据职责分工，依据《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上、百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上、百分之十以下的罚款。

第四十九条  城乡规划编制单位或者勘察设计单位有下列行为之一的，由项目所在地的市、县城乡规划主管部门依据《江苏省城乡规划条例》第六十一条规定，责令限期改正，处以合同约定的规划编制费、设计费一倍以上、二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：

（一）违反国家和省有关标准编制城乡规划的；

（二）违反城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证提供施工图纸的。

第五十条  未经验线或者验线不符合条件，建设单位或者个人擅自开工的，由城乡规划主管部门依据《江苏省城乡规划条例》第六十四条规定，责令停止建设，限期改正，可以处一千元以上、五千元以下的罚款。

第五十一条  城乡规划主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管领导和其他责任人员依法予以查处。

第六章  附  则

第五十二条  本规定自2013年2月1日起施行。1998年7年26日印发的《淮阴市城市规划管理规定》（淮政发〔1998〕126号文）同时废止。各县人民政府可以结合本地实际，参照本规定制定实施细则。

淮安市政府于2012年12月25日印发公布《淮安市城乡规划规定》（以下简称《规定》），2013年2月1日起施行，现对《规定》作如下解读：

一、《规定》的出台背景

改革开放以来，特别是近十几年来，随着计划经济向社会主义市场经济转变，我市的城乡发展建设发生了深刻的变化，城市化呈现出新的特点：一是城市化水平大大提高。我市的城市化率由1997年的20%，上升到2011年的52.9%。随着撤乡并镇步伐的加快，城镇数量和规模迅速增加，我市城镇数量由1997年的不足30个，增加到2011年的102个。二是城市发展速度迅猛。随着行政区划调整和中心城市更名，以及省委、省政府的高度重视，城市地位大幅提升，辐射力明显增强，城区规模迅速扩大。三是城市发展理念发生新变化。按照党的十八大提出的生态发展，科学发展等新的发展理念，省委、省政府提出的城市化新思想，市委提出的2014年全面达小康的目标和建设生态市的要求，我市城市化建设将迎来一场新的革命。在这场革命中，乡、镇、村庄的规划管理体制必须打破，否则，难以实现城乡规划实施的一盘棋。

因上位法律、法规的修改，以及上述城市化的新特点，1998年7月出台的《淮阴市城市规划管理规定》已不能有效地指导城乡规划建设，必须出台符合现行法律、法规，协调我市城乡可持续发展的新的地方规范性文件，用以具体指导城乡规划工作。

二、《规定》的基本框架

《规定》对城乡规划的制定和修改、实施、监督检查和法律责任作了规定。《规定》共分为六章52条。

第一章"总则"共7条。包括：《规定》制定目的，适用范围，城乡规划和规划区的概念，城乡规划工作的原则和要求，城乡规划编制和管理经费来源，城乡规划管理体制，城乡规划的决策机制，鼓励采用先进的科学技术以增强城乡规划科学性和实施监管的效能等。

第二章"城乡规划的制定和修改"共14条。包括：城市、镇的总体规划的编制和审批程序，乡规划、村庄规划的编制和审批程序，城市、镇的控制性详细规划的编制、审批和备案程序，色彩和景观规划、历史文化名城、名镇、名村保护规划、优秀历史建筑保护规划、城市地下空间开发利用规划等专项规划的编制和审批程序；城乡规划编制单位的资质条件，城乡规划的草案公告、征求意见，城乡规划的实施评估，城市、镇控制性详细规划修改的程序，鼓励开展城市设计并将设计成果在控制性详细规划中予以落实等。

第三章"城乡规划的实施"共21条。包括：城乡规划实施的原则，城乡规划实施的方式，城乡规划确定的禁止擅自改变用途的基础设施、公共服务设施用地和生态环境用地，城市地下空间的开发和利用，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发，建设工程设计方案的审查和竞选，城市旧区改建原则，建设单位变更规划条件的批准程序，临时建设的批准程序，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件进行核实以及建设单位在竣工验收后报送有关材料，"一书三证"的管理，批后公示等。

第四章"监督检查"共5条。包括：市、县人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查及重点监督检查的内容，地方人大常委会或者向、镇人民代表大会对城乡规划实施情况的监督，乡、镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会在城乡规划实施监督检查中的工作，城乡规划主管部门应当公布监督检查情况，供公众查阅和监督等。

第五章"法律责任"共4条。因规范性文件不能设定行政处罚，本章原引《江苏省城乡规划条例》（以下简称《省条例》）罗列了4条，包括：建设单位或者个人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的法律责任，城乡规划编制单位违反国家和省有关标准编制城乡规划的法律责任，建设单位未经验线或者验线不符合条件擅自开工的法律责任，城乡规划主管部门及其工作人员违反相关规定的法律责任等。

第六章"附则"共1条。规定了《规定》施行的具体时间，《原规定》同时废止，县人民政府可以参照《规定》制定实施细则。

三、《规定》的主要内容

（一）城乡规划的制定和修改。

1、城市总体规划的组织编制和审批程序。根据法律法规的规定，城市人民政府负责组织编制城市总体规划，县人民政府负责组织县城所在地镇的总体规划。城市总体规划实行分级审批原则。结合全市实际情况，县城所在地的镇，都不再单独编制镇总体规划，全部纳入县城市总体规划。故规定市、县人民政府负责编制市、县城市总体规划，报上级人民政府审批。市、县人民政府在上报审批城市总体规划前，需经同级人民代表大会常务委员会审议通过。与城乡规划有联系的专项规划，应当符合城市总体规划的要求。

2、镇总体规划的组织编制和审批程序。镇的总体规划由镇人民政府组织编制。县（区）人民政府所在地镇不单独编制总体规划，纳入相应的城市总体规划。对重点城镇，为了进一步加强规划引导建设的作用，关于镇总体规划的审批程序，特别强调了市级重点中心镇的总体规划按法定程序报市人民政府审批，省行政管理体制改革试点镇的总体规划，比如马坝镇的总体规划，须由市人民政府审查后，报省人民政府审批。

3、乡规划、村庄规划的组织编制和审批程序。为了避免乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，体现农村特色，保护农村的人居环境，强调对富有特色的村庄应当采取措施予以充分保护。乡规划由乡人民政府组织编制，区辖乡规划报市人民政府审批，县辖乡规划报县人民政府审批。乡（镇）人民政府组织编制其隶属的村庄规划，区辖村庄规划按照法定程序报市人民政府审批，市人民政府可以授权市城乡规划主管部门审批。县辖村庄规划按照法定程序报县人民政府审批。

4、控制性详细规划的编制和审批、备案程序。城市、镇的总体规划是城乡建设的总纲，比较宏观，不能具体指导规划管理工作，只有根据总体规划编制的控制性详细规划，才是城乡规划管理工作的依据。市、县城乡规划主管部门是市、县控制性详细规划的组织编制主体，市、县人民政府是市、县控制性详细规划的审批主体，同级人民代表大会和上一级人民政府是市、县控制性详细规划的备案主体。镇人民政府是镇控制性详细规划的组织编制主体，省行政管理体制改革试点镇、市级重点中心镇和区辖镇的控制性详细规划报市人民政府审批，县辖镇的控制性详细规划按照法定程序报县人民政府审批，报市人民政府备案。按照省委、省政府倡导的城市化的要求，鼓励乡人民政府组织编制乡的控制性详细规划。在控制性详细规划中，要求具体落实地下空间开发利用的有关内容。

5、色彩和景观规划。城市建筑的色彩和建筑的形体一样，是城市的脸面，建筑物色彩的优劣、与周边建筑、环境的协调与否，直接影响着城市的主人、客人对城市的印象。为了彰显城市特色，规定引导市、县城乡规划主管部门可以组织编制重要地段的色彩和景观规划。

6、历史文化名城、名镇、名村保护规划。淮安是国务院第二批公布的历史文化名城，历史文化名城是我国历史文化遗产的重要组成部分，市人民政府应当按照国家和省的有关法律、法规规定，编制和报批历史文化名城保护规划。目前我市尚没有公布的历史文化名镇、名村，为做到未雨绸缪，规定中预先提出历史文化名镇、名村的保护规划的编制和审批问题。

7、优秀历史建筑保护规划的编制、审批和备案。优秀历史建筑是城市在各个历史阶段所遗存下来宝贵财富，是城市发展的珍贵记忆、是城市发展过程中留下的历史痕迹。随着城市建设步伐的加快，我市已经有大批的优秀历史建筑倒在隆隆的推土机下，令人扼腕叹息。保护优秀历史建筑，是政府的责任，人民的意愿，对优秀历史建筑通过规范性文件的形式加以保护十分必要。市、县城乡规划主管部门是优秀历史建筑保护规划的组织编制主体，优秀历史建筑保护规划的标准应当不低于最低层次的县级文保单位的保护标准，优秀历史建筑保护规划由市、县人民政府审批，报同级人民代表大会常务委员会备案。

8、城市地下空间开发利用规划的编制和审批程序。城市地下空间是城市的宝贵资源，对城市地下空间的开发利用已经在全国的城市中普遍开展，为规范开发利用活动，保障开发有序，需要编制地下空间开发利用规划。地下空间的开发利用规划要结合城市人防工程的建设进行编制，同时要符合城市总体规划的要求。市、县城乡规划主管部门和民防主管部门是地下空间开发利用规划的组织编制主体，同级人民政府是地下空间开发利用规划的审批主体。

9、关于城乡规划编制单位的资质要求。《规定》第十六条规定，城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。并且规定了省外的城乡规划编制单位在本地区接受规划编制任务时，应当向当地城乡规划主管部门备案。

10、关于城乡规划的公开化与公众参与制度。（1）关于城乡规划编制过程中的公众参与。公众参与城乡规划，是更好地协调公共管理与公民权益之间关系的重要环节。在城乡规划编制过程中，组织公众参与，广泛听取公众对规划草案的意见和建议，在相关事务上取得共识，使理解规划、拥护规划、执行规划成为公众的自觉意愿，可以大大提高规划的实施效率，是最有效的协调。规划不再是单向管制的政策，而是对政府和公众双向制约的公共政策。对公众而言，规划不仅是规则，同时也是参与城乡建设和发展管理的重要模式，能够参与规划制定和实施的所有过程，对规划的编制提出意见和建议，对规划的实施进行监督。在城乡规划的编制过程中，必须进行至少一次公示，公示的时间最少为30日，组织编制的机关应当充分考虑公众的意见，认真对待，应当采纳合理的意见和建议。经依法批准的城乡规划，组织编制机关应当自批准之日起20日内，在主流媒体和固定场所向社会公布，确保社会公众对城乡规划的知情权，可以保证公众的有效参与。（2）关于城乡规划实施过程中的公众参与。组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划的实施情况进行评估，采取论证会、听证会等形式征求公众意见，并向本级人大常委会、镇人民代表大会和原审批机关报送评估报告。（3）关于修改控制性详细规划过程中的公众参与。修改控制性详细规划时，组织编制机关应当听取规划区域范围内利害关系人的意见。

11、鼓励开展城市设计工作。城市设计不是法定的规划，但可以引导城市建设。许多地方花了很多的精力和资金去搞了许多的城市设计，彩图成堆，具体项目实施很少。因此，《规定》第二十一条规定，城市设计的成果应在组织编制的法定规划--控制性详细规划中予以落实。

（二）城乡规划的实施。

1、公民和单位的义务。任何单位和个人不得在规划区范围内违反城乡规划进行建设活动，建设活动必须服从规划管理。

2、城乡规划实施管理制度。城镇规划的实施管理实行"一书两证"（选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）的规划管理制度，乡村规划管理实行乡村建设规划许可证制度。

3、在城乡规划中原则上禁止改变土地用途的规定。基础设施、水系、绿地和公共服务设施是城乡建设和发展重要的物质基础和资源，也是保障城乡居民生产、生活所必备的条件。随着经济社会的快速发展，为保证城乡的健康、可持续发展，这类用地的规划与保护显得尤为重要。这几类用地性质用途兼容性极小，一经批准不得擅自改变用途。

4、加强城镇地下空间开发利用。城镇地下空间开发利用可以节约土地和能源，地下空间的开发利用必须符合城乡规划主管部门出具的规划条件，必须办理有关的规划许可手续。

5、建设项目选址意见书的适用范围和办理程序。选址意见书适用于城市、镇规划区范围内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。选址意见书作为法定审批项目和划拨土地的前置条件，对于符合规划的选址，在申请人提供材料齐全的情况下，市、县城乡规划主管部门应当在法定的时间内核发建设项目选址意见书。

6、划拨用地的建设用地许可证的办理程序。划拨用地的建设用地规划许可证的办理程序是：建设单位在取得市、县城乡规划主管部门核发的建设项目选址意见书后，建设项目经有关部门批准、核准、备案后，向市、县城乡规划主管部门建设项目总平面图，申请建设用地规划许可证。申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划进行审查，在15个工作日内作出准予或者不予核发建设用地规划许可证的决定。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上国土管理部门申请用地。

7、进行国有土地使用权出让应当具备的规划条件。法定的控制性详细规划以城市、镇的总体规划为依据，细分地块，并对具体地块的土地利用和建设提出控制指标和规划管理要求，明确了规划地块内的面积、使用性质、建设强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关控制指标和要求，是城乡规划主管部门引导和控制土地使用和各项建设活动的基本依据。根据控制性详细规划，确定规划条件，限定建设单位在进行土地使用和建设活动时必须遵循的基本准则。市、县城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出的规划条件，应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

8、出让土地建设用地规划许可证的办理程序。通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位办理建设用地规划许可证的程序是：在签订含有规划条件内容的国有土地使用权有偿出让合同、申请办理中国法人的登记注册手续、申领企业批准证书后，持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权有偿出让合同，向市、县城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。市、县城乡规划主管部门应当审核建设单位申请建设用地规划许可证的各项文件、资料、图纸等是否完备，对国有土地使用权出让合同中规定的规划条件进行校验，对具备相关文件且符合城乡规划的建设项目，应当在15个工作日内核发建设用地规划许可证。城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。

9、临时用地的规划管理。在城市、镇规划区内需要临时用地的，应当经市、县城乡规划主管部门核发临时建设用地规划许可证后，再向同级土地管理部门申请办理临时用地手续。临时用地规划许可的有效期一般不得超过2年。临时用地的使用单位或者个人应当在期限届满之日前归还用地。

10、关于建设工程设计方案的审定和竞选工作。建设工程设计方案是对作为法定的控制性详细规划和规划条件的具体落实，审定建设工程设计方案是建设用地和建设工程规划许可前置的重要环节，市、县城乡规划主管部门应该加强此项工作。对审定的方案要进行公示10日，广泛征求公众意见。

11、建设工程规划许可证的适用范围和办理程序。建设工程的种类繁多，性质各异，但归纳起来可以分为建筑工程、市政交通工程和市政管线工程三大类。通过对建设工程的规划许可，一是可以确认城市中有关建设活动符合法定规划的要求，确保建设主体的合法权益；二是可以作为建设活动进行过程中接受监督检查时的法定依据；三是可以作为城乡建设档案的重要内容。对建设工程的建设活动，依据经法定程序批准的城乡规划，依法严格实施建设工程规划许可，是保障城乡规划有效实施，防止对城乡建设健康、有序发展构成不利影响的前提。办理建设工程规划许可证的程序是：建设单位或者个人向市、县城乡规划主管部门或者省行政管理体制改革试点镇人民政府提出申请，并提交使用土地的有关证明文件、建设项目的批准（核准、备案）文件、建设工程设计方案图纸等材料，城乡规划主管部门对申请人的申请和提交的资料进行审核，城乡规划主管部门应当在15个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。

12、城市旧区更新的原则。城市旧区是在长期的历史发展过程中逐步形成的。城市旧区通常历史文化遗存比较丰富，历史格局和传统风貌比较完整，但同时旧区也存在城市格局尺度比较小、人口密度比较高、基础设施比较陈旧、道路交通比较拥挤、房屋质量比较差等问题。对旧区进行更新，应当坚持适时、逐步推进的原则。

13、乡村建设的规划许可和程序。在乡村集体土地上的有关建设工程，应当办理乡村建设规划许可证。进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，申请人在申请办理乡村建设规划许可证时，应当先向乡、镇人民政府提交建设项目批准（核准）文件、规划建设用地所在村民委员会同意建设的书面意见、建设工程设计方案、提供农用地转用证明文件等材料，乡、镇人民政府对申请人提交的申请材料提出审查意见，报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续和开工建设。

14、农村村民在集体土地上自建住宅的规划许可。农村村民在乡、村庄规划区内的集体土地上自建住宅的，先向乡、镇人民政府提出申请，经乡、镇政府审查同意后，报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内的集体土地上自建住宅的，先向乡、镇人民政府提出申请，经乡、镇政府审查同意后，由市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。

15、建设工程开工前的验线工作。建设工程开工前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出验线申请，未经验线或者验线部合格的，不得开工。

16、变更规划许可条件的原则和程序。城乡规划主管部门给定的规划条件具有法律的严肃性，在一般情况下是不得变更的。但若规划实施过程中出现了特殊情况，确需变更的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出申请并说明变更的理由，城乡规划主管部门只有在申请变更的内容符合法定控制性详细规划的前提下，才可以按照法定程序批准变更。申请变更的内容涉及利害关系人利益的，城乡规划主管部门应当听取利害关系人的意见。

17、临时建设的规划管理。在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。临时建设的使用期一般不得超过2年，临时建设应当在批准的使用期内自行拆除，恢复场地原有状况。

18、关于建设工程竣工后的规划核实和竣工资料的规划管理。规划核实是建设工程竣工验收之前，城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划许可的检验。经规划核实不合格的或者未经规划核实的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。建设工程竣工验收后6个月内，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门报送竣工验收资料。

19、关于"一书三证"的管理。城乡规划实施期间，经济社会在不断地发展，可能出现这样那样的一些新的问题，所以对"一书三证"核发后的后续管理工作必须提出时间要求，规定有效期，以适应新情况，解决新问题。

20、对住宅改为经营用房的规划管理。为体现社会公正，构建和谐社会，保证居住环境不受人为破坏，对住宅改变为经营性用房作了严格的要求。

21、关于批后公示的规定。为保障利害关系人和公众的知情权，接受社会和公众对规划许可和规划实施的监督，建设单位或者个人应当在施工现场公示规划许可的相关内容。

（三）监督检查。

1、城乡规划工作的行政监督。市、县人民政府及其城乡规划主管部门要按照事权统一原则，加强对城乡规划工作的监督检查，特别是对涉及城乡规划编制、审批、实施和修改过程中的重大事项，要进行重点监督检查。

2、人民代表大会对城乡规划工作的监督。各级人民政府要定期向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划实施情况。各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会可以根据需要，作出相应的决议、决定。

3、公众对城乡规划工作的监督。城乡规划主管部门应当通过政府网站、新闻媒体等，公布城乡规划实施、监督检查情况，供公众查阅和监督。任何单位或者个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为。