宿迁市政府办公室印发关于加快盘活存量空间资源服务城乡高质量发展的意见的通知【有效期至2030年12月31日】

各县、区人民政府，市各开发区、新区、园区管委会，市各有关部门和单位：

《宿迁市住房公积金管理办法》已经市政府六届五十四次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


宿迁市人民政府办公室

2025年11月20日

（此件公开发布）





为深入贯彻落实党的二十届三中全会关于深化土地制度改革总体部署，加快盘活存量空间资源，聚力提升城乡节约集约发展水平，促进城乡高质量发展，制定本意见。

一、强化国土空间规划引领，统筹存量空间盘活

（一）发挥总体规划引领管控作用。将国土空间总体规划作为各类开发保护建设活动基本依据，通过严格总体规划实施，有序引导存量空间盘活。综合考虑资源环境承载力、片区功能定位等，统筹新增用地、存量土地和低效用地等各类土地利用。在开发过程中，按照“三区三线”划定成果，合理安排建设用地时序、结构和布局，实施开发强度管控，实现集约紧凑发展。

（二）优化详细规划弹性管控。探索建立与存量空间盘活利用相适应的详细规划管理体系，优化实施刚弹结合的管控方式。尚未完成详细规划编制、审批的，可合理布局适当比例的混合用地，允许规划编制阶段对部分拟混合使用的土地仅设定主导用途、容积率、设施配套等基本内容，对混合兼容用途及其比例管控等条件，在实施阶段根据实际需求细化明确，并简化纳入详细规划程序。已完成详细规划编制、审批的，依法依规对详细规划进行调整后，不改变主导用途前提下，按照技术深化程序，可根据实际需求增设一定比例的混合用地。

（三）定期开展国土空间规划体检评估。按照“一年一体检、五年一评估”要求开展国土空间规划体检评估，加强存量空间资源盘活等内容评价分析，及时发现规划实施过程中存在的问题，对国土空间规划进行动态调整完善，优化空间布局，推动土地集约利用。

二、加快实施低效工业用地再开发，提高土地产出效益

（四）鼓励增容技改。企业处于正常生产状态中，但产出效益差或土地利用率低，鼓励土地使用权人通过自主改造、引入第三方合作共建等方式，实施智改数转网联更新改造生产装备、在现有厂区内扩建生产仓储场所，提升企业产出效益。经县区政府（管委会）同意，在不改变土地用途前提下，企业通过加盖厂房、结建地下空间建筑、拆除重建等方式提高容积率且仍用于工业生产，调整详细规划后出具规划条件，不再收缴容积率增加部分的土地出让金，结建地下空间建筑不计容。

（五）推动有序转让。企业处于停产、半停产状态或地块已开工不再继续建设，鼓励原产权人积极开展招商，引进符合园区产业政策导向的企业盘活资产。支持已办理不动产首次登记工业用地，通过土地预告登记实现建设用地使用权转让后再开发。支持低效工业项目用而不足土地分割转让，具有合法产权且出让合同未明确不得转让的工业用地，原则上在满足原土地权利人自身需要后节余部分大于1.5公顷的，在符合规划分割条件、产业用地政策且不改变工业用途的前提下，办理土地分宗手续，转让后用于符合产业准入要求的项目。

（六）政府统筹收储。推行存量增量统筹使用的综合供地方式，坚持“先用存量、再用增量”，除列省以上重大项目和必要的民生工程外，优先使用存量用地盘活方式予以要素保障；确需使用新增建设用地的，县区政府（管委会）组织论证并出具意见。鼓励土地储备机构采取适当方式参与低效用地收储工作。企业生产经营不善资不抵债破产被司法处置，或布局散乱不符合规划的老旧工业片区，鼓励县区政府（管委会）依法与原产权人开展协议收储，对片区重新规划后，按需有序出让。低效用地连同宗地内建（构）筑物一并收储后，建（构）筑物盘活利用、拆除，由县区政府（管委会）集体研究确定。收储过程中，探索“以标准厂房换土地”“以商业、住宅用房换土地”等多种途径和方式，对原产权人资产进行等价置换、补偿。

（七）加强交易监管。县区政府（管委会）结合投资监管协议加强对土地首用企业的不动产转让等各类交易转让行为进行监管。土地转让后，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。健全府院联动机制，推动涉法涉诉低效工业用地处置，拍卖、变卖公告发布前，自然资源部门应充分查清涉案土地相关情况，主动将欠缴费用及规划要求和落实情况、产业准入等信息推送给法院。

（八）妥善处理历史遗留问题。经县区政府（管委会）认定并纳入低效用地再开发范围的历史形成没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行法律法规规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反法律法规相关规定的，依法依规予以处置。

三、妥善处置存量房地产用地，推动房地产市场平稳发展

（九）鼓励合作开发盘活土地。鼓励企业依法通过兼并重组、引入第三方资金等方式处置存量土地，推动项目建设和风险化解。企业以存量土地出资（入股），或引入投资方共同成立新公司的，经市、县政府批准，自然资源主管部门可按照自愿、公平、不损害公共利益的原则，与原建设用地使用权人、新成立的公司依法签订协议，重新约定土地使用权期限，以新公司作为土地使用权人办理开发建设手续。

（十）支持土地分割转让盘活。对于已动工开发，部分商品房已预售但未交房，因企业经营困难或破产等原因无法全部开发利用的土地，经市、县政府批准，在满足土地出让合同和投资监管协议等约定要求前提下，允许将宗地未开发部分分割转让给其他市场主体开发利用。无市场主体购买的分割宗地，支持由政府协商收回收购。对拟收回收购地块，根据申请收购时点开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。县区政府（管委会）依法依规开展收回收购，并与企业签订收回收购协议。

（十一）实施预告登记转让推动开发。允许未达到项目投资额25%的已办理不动产首次登记土地，在转让方与受让方签订转让合同后，经市、县政府批准，由不动产登记部门先行办理预告登记。转让双方凭预告登记依次办理规划许可、施工许可等手续。在项目投资额达到法定转让条件后，受让方向自然资源、住建等部门申请办理不动产登记、商品房预售许可和竣工验收等手续。

（十二）依法依规开展置换。因政府、政府有关部门的行为造成土地无法按期动工开发的，并已缴清土地价款、落实项目资金的闲置土地，经与使用权人协商一致，支持通过置换等价值、用途相同的土地进行处置。用于置换的土地必须具备开发必要条件，土地价格根据申请置换时点市场评估价格进行确定，经市、县政府审批后，按程序进行置换；原产权人取得置换后土地必须按照约定开发建设。

四、挖掘低效空间，助力功能品质提升

（十三）充分利用城市闲置空间。针对公共建筑屋顶空间、不同桥梁区位结构特点，结合周边社区需求和城市功能短板，制定差异化的利用方案，打造一批可进入、可停留、可活动的公共空间，重塑并提升城市“灰空间”。探索利用存量商服（办）等空间资源改变建筑功能，打造公共配套设施、医养结合和文旅等国家支持的产业和行业项目，完善城市功能。在符合质量、消防安全及不影响相邻关系前提下，探索利用存量商业办公用房改建、改造用于发展产出效益好的新兴制造业和生产性服务业。

（十四）探索城市未利用土地短期使用。在不影响远期规划用途的前提下，支持县区政府（管委会）对已收储土地、批而未供土地等，以临时使用、出租等方式进行“1.5级开发”，经市、县政府批准，建设健身场地、便民疏导点、停车场等设施。单独编制短期利用图则，经审查同意后作为近期规划许可依据。土地用途和年限应在短期使用协议中予以明确，到期后按约定收回。

（十五）加快激活乡村存量资源。农村集体经营性建设用地入市中，涉及零星、插花存量集体建设用地的，可结合全域土地综合整治，将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地实施入市，加快盘活农村建设用地，保障乡村用地需求。引导闲置住宅转让，在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地；鼓励在不改变宅基地集体所有性质，不损害农村集体经济组织成员的宅基地和农房合法权益的前提下，通过自主经营、合作经营、委托经营等多种形式盘活利用闲置住宅。

（十六）支持用途合理转换。探索建立土地混合开发利用和用途合理转换的正负面清单、规模控制比例和分割转让要求。以工业为主导功能的混合用地，融合研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等其他产业用途和配套行政办公、生活服务设施辅助功能建筑面积占地上建筑总面积的比例可提高到30%，其中配套行政办公、生活服务设施的比例不超过地上建筑总面积的15%。支持工业、物流仓储和研发用地转换，允许工业用地利用存量建筑完善生产生活配套，补充公共服务设施、补齐城市功能短板。在符合质量、消防安全及不影响相邻关系等前提下，商服用地可兼容文化、教育、体育、医疗、养老、托育等服务功能和设施，允许商服用地内部各细分地类的建筑用途相互转换，可不改变用地主体和规划条件、不变更土地出让合同。

（十七）完善过渡期支持政策。利用存量低效用地发展国家支持产业、行业，使用5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的，在过渡期内，免于征收相关土地收益。过渡期满办理协议出让时，企业无法一次性补缴土地出让价款的，经集体决策可以约定自土地出让合同或补充协议签订之日起两年内全部缴清，但首次缴纳比例不低于需缴纳价款的50%。

五、落实管理共治体系，推动存量空间资源盘活

（十八）健全空间规划地方法制体系。推动制定国土空间规划地方性法规，健全配套政策，依法破解盘活优化存量空间的体制机制障碍，推动国土空间高效复合利用，提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平。

（十九）构建存量资源盘活数智化支撑体系。依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”产权底板，综合运用各类调查手段，对已供工商业、住宅、其他未利用空间的规划建设情况、实际利用状态、产权登记信息、资产市场价值等关键指标进行全面排查，分类梳理形成涵盖空间位置、产权归属、经济属性等多维信息清单，并在产权底板中定位落图，实现存量资源的可视化管理。每年通过开展产业用地更新调查等方式对清单进行动态更新，为资产调剂、重组、置换以及市场化融资等提供产权与空间决策支撑。

（二十）完善产业用地全生命周期管理责任体系。按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，对产业用地进行全过程动态联合监管。在土地出让前，对产业项目进行综合评估，并将地均固定资产投资强度（≥360万元/亩）、地均税收（≥10万元/亩）、容积率（≥1.0）等指标纳入投资监管协议；土地交付时，向用地单位下发告知书，督促用地单位按出让合同履约；土地供应后，推动项目尽快取得开工手续启动建设；在项目竣工达产后，及时掌握企业生产情况，推动项目投产达效。实现产业用地项目建设、竣工验收、达产复核全链条协同监管机制，促进土地高利用高产出，避免形成低效闲置用地。建立监管信息共享机制，整合土地供应、建设进度、企业运营、能耗等数据，形成监管合力。

各县区政府（管委会）要出台推动盘活存量空间资源相关配套细则，指导市场主体用好政策，激发市场主体活力，引导社会转变发展理念，营造齐心共治良好氛围。

本意见自2026年1月1日起施行，有效期至2030年12月31日。