宜昌市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

宜昌市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

宜府发〔2015〕20号

税谱^®提示：根据《 宜昌市人民政府关于市政府规章和行政规范性文件清理结果的决定》 （ 宜府发〔2020〕10号）规定，继续施行。继续施行及修改后施行的行政规范性文件有效期为5年；文件本身有效期或适用期限少于5年的，从其规定。

各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌高新区管委会，各大中型企业，各大中专学校：

  根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （ 国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 （ 国办发〔2015〕42号）及《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （ 财金〔2014〕113号）等文件精神，为加快转变政府职能，完善财政投入及管理方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓宽城镇化建设的融资渠道，现结合宜昌实际，提出如下实施意见。

  一、总体思路和基本原则

  （一）总体思路

  政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，以下简称PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则，与其订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

  按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，对具备一定条件的公共服务类项目，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与建设和运营，建立投资、补贴与价格的协同机制，发挥各方优势，提高公共产品和服务的质量和供给效率，实现政府、企业和社会多方共赢。

  将推广PPP模式与市级国有控股集团市场化改革有机结合，在厘清市场与政府关系的前提下，鼓励市级国有控股集团通过公平市场竞争参与政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务项目建设与运营。

  （二）基本原则

  依法合规原则。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

  重诺履约原则。树立契约理念，政府和社会资本平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约、权责对等。

  公开透明原则。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目的重要信息，保障公众的知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

  公众受益原则。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

  积极稳妥原则。探索符合本地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我市市情的运作模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

  二、项目范围

  PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务类项目。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  优先选择投资规模相对较大（原则上不低于1亿元，社会事业及区级项目可适当降低）、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10-30年）的项目开展PPP模式试点工作。

  对于已建成的项目，相关行业主管部门应积极探寻植入PPP模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  三、运作方式

  对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本，能产生合理利润的经营性项目，通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设和运营市场，推进市场化运作。

  对于经营收费不足以覆盖投资成本和合理回报，或者虽然可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，积极为投资者获得合理回报创造条件。

  对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务、配套经营性资源、政府购买服务+配套经营性资源等方式，科学合理保障社会投资人应该享有的权益。

  项目具体运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式主要根据收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

  对于适合PPP模式但通过市场化方式暂无法吸引社会资本合作的项目，由市政府“定向开发、政府购买”，委托或授权市级控股集团实施项目建设，并通过合理方式保障市级控股集团的项目投资及合理利润。具体方式包括：由市政府配置相应经营性资源和经营性资产，由市级控股集团用资源（资产）经营收益用于项目平衡；市政府根据年度可用财力由财政预算安排建设资金，年度可用财力不足时由财政分年预算安排资金或采用向市级控股集团租用的方式，由市财政按照合同约定按期支付费用；赋予市级控股集团片区开发经营权，负责片区内土地一级开发、基础设施建设、产业开发、招商引资等项目，片区内收益根据不同区域确定补贴或收益分成，项目筹划和建设时序由市级控股集团自行安排、自负盈亏、自求平衡。市级控股集团承接的项目达到可吸引社会资本合作的条件时，应适时择机转让全部或部分项目权益。

  四、操作流程

  （一）项目识别

  PPP项目以政府发起为主。政府发起由财政部门负责向政府和社会资本合作领导小组成员单位征集潜在项目，根据国民经济和社会发展规划及行业专项规划，从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；社会资本发起应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在合作项目。

  财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展“物有所值（ValueforMoney，VFM）”评价，进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证，对拟采用PPP模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。财政部门组织开展项目“财政承受能力”论证，原则上每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出占本级一般公共预算支出的比例最高不超过10%。从2015年起，凡新建、改建项目，经评估论证适宜采用PPP模式的，原则上应采用PPP模式建设；经过评估论证无法采用PPP模式的，再行考虑通过其他渠道安排资金建设。

  对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，财政部门报请市政府审核批准后，应在编制年度预算和中期财政规划时，将其财政支出责任纳入预算统筹安排，由市政府指定职能部门或事业单位（以下简称“项目实施机构”）进行项目准备。

  （二）项目准备

  PPP项目实施机构应组织编制实施方案。实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等事项。在方案编制阶段，可借助第三方专业机构及金融机构力量，充分发挥其在方案设计、交易结构等方面的专业作用。实施方案在征求财政、发改、规划、住建、国土、环保等部门的意见后，经市政府常务会议批准后组织实施。

  （三）项目采购

  PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。  项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责项目采购的资格预审和评审工作。评审结束后，项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终采购结果确认工作，并与中标、成交社会资本签订经市人民政府审核同意的PPP项目合同。

  项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节的信息，包括资格预审、采购公告、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。财政部门应加强项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违规违纪行为。

  （四）项目执行

  PPP项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同涉及政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。

  行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众的知情权，接受社会监督。

  （五）项目移交

  PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续，组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

  五、配套政策

  （一）财税政策

  积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式对项目给予扶持。探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

  （二）用地政策

  对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

  不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理；以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市政府批准后实施。

  （三）金融政策

  鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式，为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供金融服务。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。支持PPP项目公司通过境内外上市、进入股权交易中心等方式进行股权融资。支持PPP项目公司利用国际金融组织、外国政府贷款以及全国社保基金、保险资金等资金。

  （四）价格政策

  特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的，应执行价格主管部门制定的价格。政府定价或政府指导价项目应当设置合理的价格调整机制，在保证社会资本合理收益的同时，防止政府支出超出合理范围及公共利益受损。非政府定价或政府指导价项目，由经营者根据市场自行定价。

  六、保障机制

  （一）加强组织领导

  成立宜昌市推广政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由市政府主要领导任组长，市政府分管领导为副组长，市发改委、市经信委、市教育局、市科技局、市民政局、市财政局、市国土资源局、市住建委、市环保局、市交通运输局、市农业局、市水利水电局、市文化局、市卫生计生委、市审计局、市规划局、市城管委、市林业局、市物价局、市政府研究室、市政府法制办、市房管局、市政府金融办、市国税局、市地税局、人行市中心支行、宜昌新区推进办、宜昌高新区管委会、三峡枢纽港管委会、三峡旅游新区管委会等部门和单位为成员单位。领导小组办公室设在市财政局（政府和社会资本合作（PPP）中心），负责牵头研究完善相关政策体系，明确工作体制机制，统筹安排市级PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各区及各部门开展PPP工作。各区要建立相应的协调机制，按照全市统一部署，组织开展本辖区PPP工作。

  （二）明确工作职责

  财政部门：负责牵头筛选本级PPP项目，制定项目年度和中期开发计划，建立项目信息发布平台；负责参与本级PPP项目识别、项目策划和实施方案的评估论证；做好PPP项目财政可承受力论证，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，落实政府购买服务机制；负责PPP项目通过政府采购的指导和监管，落实本级政府负有支付责任的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。

  发改部门：参与本级PPP项目的项目识别、整体策划和实施方案的评估论证以及招商引资工作。

  物价部门：加强价格行为监管，逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。

  各行业主管部门：根据本行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范，明确准入标准、服务质量和监管细则，会同相关部门对潜在PPP项目开展评估论证，组织编制PPP项目实施方案，做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作；根据市政府授权负责特许经营项目有关实施工作。

  规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门要优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作，督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。

  （三）提升专业能力

  发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

  （四）加强监督管理

  将市PPP工作领导小组确定实施的PPP项目的开展情况纳入项目实施机构年度目标管理考核。各项目实施责任单位要履行党风廉政建设主体责任，加强内控管理，加强对社会资本的履约管理。审计部门要加强对PPP项目的审计监督，建立常态化监督机制，防止在招商对接、建设运营过程中出现违规违纪的现象。纪检部门加强对PPP项目实施过程的监督管理，确保规范运作、程序合法、公开透明。健全PPP项目信息公开制度，建立公众监督机制。

  （五）强化舆论宣传

  市级各新闻媒体要加大宣传力度，让社会资本充分了解PPP项目的参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，提高社会资本对PPP模式的认可度，为做好PPP工作营造良好舆论氛围。

  宜昌市人民政府

  2015年6月30日