荆门​市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

税谱^®提示：根据《 荆门市人民政府办公室关于公布市政府规章规范性文件清理结果的通知》 （ 荆政办发〔2024〕36号）规定，继续有效。

  各县、市、区人民政府，漳河新区，屈家岭管理区，荆门高新区，大柴湖开发区，市政府各部门：

  为贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《省人民政府关于应对财政领域趋势性变化全面推进财税体制改革的指导意见》（鄂政发〔2015〕29号）精神，实施全面规范、公开透明的预算制度，结合我市实际，现就深化预算管理制度改革提出如下实施意见。

  一、建立健全政府预算体系

  （一）完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府收入和支出全部纳入预算，实行全口径预决算管理。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式；政府性基金结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本收益上缴一般公共预算的比例，至2020年达到30%；国有资本经营预算支出范围限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。

  （二）健全预算标准体系。健全基本支出定员定额标准体系，分类编制人员经费和日常公用经费，其中人员经费根据国家、省、市出台的基本工资、津贴补贴、绩效工资等政策标准，按照编制实有人数据实编制；日常公用经费在现行分类分档的基础上，综合考虑经济发展和市场价格水平，研究制定单项定额标准，并建立动态调整机制。结合事业单位分类改革实际，大力推进“以钱养事”，提倡事业单位变“养人”为“养事”。推进人员编制、资产管理与预算管理相结合，建立财政资金与政府资产统筹安排使用的机制。

  （三）健全预算绩效管理机制。促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机融合，逐步将全过程预算绩效管理覆盖到全部预算单位和所有财政资金。加强绩效目标管理，将绩效目标管理融入部门预算编制各个环节。建立绩效运行监控机制，加强对预算执行过程中绩效目标实现情况的监督和控制。不断扩大绩效评价范围，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。加强绩效评价结果应用，建立健全绩效报告、反馈整改、预算结合、绩效公开、绩效问责等制度，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

  （四）积极推进预决算公开。扩大公开范围，除涉密信息外，政府预决算、部门预决算和财政资金安排的“三公”经费要全部公开。细化公开内容，政府预决算支出细化公开到功能分类的项级科目，部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出，专项转移支付预决算分项目按地区公开。严格公开时限，政府预决算经本级人大或其常委会批准后20 日内、部门预决算在财政部门批复后20 日内向社会公开。

  二、依法组织财政收入

  （五）科学测算财政收入。加强收入预测和预算执行分析，遵循财政收入预期管理原则，建立科学的收入预测模式，尽可能反映经济发展和税源实际水平。各地财税部门要做好税（费）源普查工作，建立主导产业税收台账和本地重点税源项目库，及时掌握财政收入来源及构成，实行动态监管。

  （六）切实加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织收入，并建立与相关经济指标变化相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收。严格减免税管理，不得违反法律法规规定多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。

  （七）规范非税收入管理。全面清理规范行政事业性收费和政府性基金项目，实行清单管理，清单之外的禁止收费。坚持依法征收、源头控收、应收尽收，不断完善非税收入征管机制。

  三、严格预算支出控管

  （八）统筹整合财政专项资金。逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，2016年，先行取消城市维护建设税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等专项收入专款专用，对相关领域支出进行统筹安排。清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项，重点支出不采取挂钩方式，根据实际需要优先统筹保障。统筹使用上级资金和本级资金，对目标接近、资金投向类同、资金管理方式相近的专项转移支付，实行跨部门、跨年度、跨层级整合。加大部门专项资金整合力度，整合后原则上一个部门只设一个专项，最多不超过两个，部门新增的工作任务，应首先通过调整既有专项资金支出结构解决。对面向市场主体的资金，原则上整合设立产业发展基金，以基金的方式进行支持。严格控制新增项目，建立健全定期评估和退出机制，凡应由市场和社会承担的事务，财政资金应坚决退出。

  （九）建立项目库。财政部门和其他部门要分别建立专项资金项目库，项目通过评审后入库，财政项目库以部门项目库为基础建立。项目执行期限（除特殊规定外）根据其实际用途、工作周期设定，一般不超过三年，项目到期后需继续安排的，应按程序重新立项。项目库实行滚动管理，定期清理，适时进行调整补充。原则上未入库项目不安排预算资金，按照“一个专项、一个管理办法”的要求，建立完善相关管理制度，实行清单管理。

  （十）盘活财政存量资金。各地一般公共预算安排的资金结余，由本级政府收回；结转一年未用完的资金，根据不同情况，采取补充预算稳定调节基金或本级政府收回等措施盘活。上级专项转移支付结转资金，可在资金类级科目内调整用于其他项目，结转两年未用完的资金，作为结余资金管理。未分配到本级部门和下级政府的，由本级政府交回上级政府；已分配到本级部门和下级政府的，由本级政府收回统筹使用。政府性基金结转资金应不超过各项基金当年收入的30%，超出部分应调入一般公共预算统筹安排使用或补充预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金在编制年度预算调入使用后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5%。从2016年起，对上年末财政资金存量规模较大的地区，按一定比例相应核减对其下年转移支付规模；在统筹考虑部门承担预算以外任务事项的情况下，实行部门当年零结余，少结转。

  （十一）从严控制一般性支出。认真贯彻落实中央、省、市有关要求，厉行节约、反对浪费。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公”经费、会议费等一般性支出。

  （十二）加快预算执行进度。各级预算经同级人民代表大会审议批准后20日内，由财政部门批复到各部门；各部门在收到财政部门批复后，15日内批复到所属单位；各部门支出要严格按照预算科目执行，对年初预算已确定的项目，加快资金支付和项目预算执行进度。对预算执行严重滞后的部门，予以通报，并在下一年度核减其预算规模。不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金如需调剂使用，要报财政部门审批。对年初未明确到单位、项目的代编预算，部门要及时细化资金分配方案，当年6月底仍未落实到单位、项目的，除据实结算项目外，收回总预算用于其他急需的项目。

  （十三）规范财政专户及往来资金管理。全面清理整顿财政专户，除经国务院批准保留的财政专户外，各地一律不得新设专项支出财政专户和社保基金财政专户，对现有不符合上级要求的财政专户要逐步撤销合并。全面清理已经发生的财政借垫款，借给预算单位的款项，要通过调整预算、抵扣预算等方式收回；借给非预算单位的款项，要及时收回。严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级财政暂付款与财政周转金2015年底要比上年压缩30%以上，2017年底原则上全部收回。除中央、省统一规定外，各级政府原则上不再新增财政对外借款，确需对外借款的，须经同级政府常务会议批准，借款对象仅限于同级一级预算单位，借款用途仅限于临时性资金周转或急需垫款，借款期限不超过一年。各地要制定和完善本地区财政对外借款管理办法，规范工作流程，建立对应的借款终身负责制与回收保证机制。

  （十四）加强国库资金管理。各级财政部门要依法行使国库资金的支配权和使用权，完善国库现金管理，按省财政厅核定的财政库款目标值合理调节国库资金余额。在确保财政资金安全的前提下，完善库款存放与商业银行对地方经济发展贡献相结合的库款调控管理机制。继续对工业企业、农产品加工企业以及重点区域建设给予调度资金支持。积极稳妥使用上级专项调度资金，防止金融风险转化为财政风险。

  四、改进预算管理

  （十五）探索中期财政规划管理。财政部门要会同其他部门分析预测未来三年财政收支情况和政策，按三年滚动方式编制中期财政规划。中期财政规划要与国家宏观调控政策、各地经济发展水平和财力状况等相适应。各部门应结合相关行业领域的发展规划和部门职责，编制本部门三年滚动财政规划，涉及财政政策和资金支持的，要与中期财政规划相衔接。

  （十六）改进年度预算控制方式。一般公共预算审核重点要由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各地政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策。预算执行中如需增加或减少预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额及增加举借债务数额时，应编制预算调整方案，并提请本级人大常委会审查批准。

  （十七）建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，超收部分用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等实现平衡。采取上述措施仍不能实现平衡的，通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。各级财政按规定设置的预算稳定调节基金除从一般公共预算超收收入补充外，一般公共预算财力性结余、本级政府批准的其他收入等均可补充预算稳定调节基金。预算稳定调节基金除用于弥补一般公共预算收支缺口外，还可用于本级政府决定的重大支出事项。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

  （十八）完善财政管理体制。按照事权与支出责任相适应的原则，合理划分市与区事权范围，将面向基层且由地方管理更为方便的经济社会事项下放到区级管理，相应明确支出责任。理顺市与区财政收入分配关系，完善转移支付制度，加大一般性转移支付补助力度，逐步减少市对区专项补助，确需通过专项转移支付补助的，采用竞争性或因素法分配。建立完善收入增长激励机制，完善重点工业园区扶持政策，促进经济社会协调发展。完善土地收储及收益分配政策，强化区级政府对土地征收成本管控的责任。

  （十九）完善国库集中支付制度。适当延长用款计划编报周期，方便预算单位根据自身特点和工作进度安排支出。实行部门预算资金支付单位法定代表人负责制，改革部门预算资金支付方式，扩大财政授权支付范围。大力推行公务卡结算，各预算单位要按照公务卡强制结算目录规范公务卡支出结算，审计部门要加强对预算单位公务卡使用情况的监督。加强对部门预算支出动态监管，强化部门决算约束，完善行政事业单位决算批复和公开制度。

  （二十）推进政府购买服务。扩大政府购买服务规模，凡适合采取市场化方式、社会力量能够承担的政府服务事项，都应纳入政府购买服务范围。坚持政府购买服务与推动事业单位改革、社会组织改革相结合，做到“费随事转”，并相应调整财政支出保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事,同时又花钱购买服务的行为。建立健全政府购买服务制度，动态调整和完善政府购买服务指导性目录。涉及政府购买服务的事项应全部纳入部门预算管理，所需资金从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，并向社会公开。要按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的要求，做好政府购买服务的组织实施。加快培育独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织，着力提升社会组织承接政府购买服务的能力。

  （二十一）全面加强行政事业单位资产管理。行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。财政部门对行政事业单位国有资产实施综合管理，单位主管部门对本部门所属单位的国有资产实施监督管理，行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理，接受同级财政部门和主管部门的指导和监督。推进资产管理与预算管理深度融合，不断完善资产配置标准，健全资产配置预算制度。加强国有资产处置监管，遵循公开、公平、公正的原则，严格执行国有资产处置制度，规范处置行为，并按照规定公开其使用管理的国有资产信息，接受社会公众监督。

  （二十二）试编权责发生制政府综合财务报告。研究制定政府综合财务报告制度改革方案，组织开展政府综合财务报告试编工作。研究将政府综合财务报告主要指标纳入地方政府绩效考核体系，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

  五、加强地方政府性债务管理

  （二十三）健全政府性债务管理机制。各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，确需举借的，须通过省政府发行政府债券代行举债；除法律另有规定外，各级政府及其所属部门不得为任何单位和个人提供担保，不得通过企事业单位举借债务。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府举债采取政府债券方式，并相应纳入一般公共预算或政府性基金预算管理。对没有收益的公益性事业发展确需政府举债的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展确需政府举债的，由地方政府发行专项债券融资，以对应的专项收入或政府性基金偿还。一般债务和专项债务规模实行限额管理，各地只能在上级财政核定的限额内举债，举债规模不得超过限额上限。实行风险预警，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。建立考核问责机制，将政府性债务作为硬指标纳入政绩考核，政府主要负责人为第一责任人。

  （二十四）大力推进政府和社会资本合作（PPP）融资模式。精心策划项目，充实和完善PPP项目库。加快推进交通运输、城市基础设施、农业水利工程、生态保护、医疗养老、教育文化等公共服务领域项目建设，积极推广PPP模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与投资和运营。按照“产城融合、产城共建”的模式，积极探索建设“政府主导、企业运作”的专业园区。积极推进地方融资平台存量项目向PPP模式转化，防范地方政府债务风险。建立健全PPP工作推进、风险防控和协调督办机制，加强项目财政可承受能力论证和物有所值评价，健全规范的制度管理体系。加强PPP项目的组织，抓好PPP业务培训，提高PPP管理中心专业服务水平。

  （二十五）推动投融资平台公司转型发展。主动适应国家政策调整，坚持“择优培育、扶大扶强”，清理和整合现有融资平台。完善平台公司法人治理结构，支持平台公司逐步成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体，促进平台公司投资主体多元化，提升经营能力和抗风险能力，实现可持续发展。创新融资方式，加大直接融资力度，加快企业债券、市政债券发行，加快企业挂牌、上市步伐。尝试组建地方金融控股集团。积极推进融资租赁、信托、资产证券化、产业基金等金融工具，实现融资产品、融资渠道多样化。清理现有“非转经”资产、国有企业资产，盘活政府闲置资产和资源，根据项目及融资任务配比，将可能带来收益的经营性资产、股权和土地资源等注入平台公司，或设定特定的盈利模式，增强其“造血能力”。妥善处理城投公司在建项目后续融资，区分存量和增量实施分类管理，依法合规进行融资。

  六、强化保障措施

  （二十六）加强组织领导。各地各部门要充分认识深化预算管理制度改革的重要意义，切实加强组织领导，认真按照中央、省、市工作部署和要求，处理好改革中因制度创新和利益关系调整可能面临的各种矛盾、困难和问题。要切实履行职责，加强协调配合，细化分工，落实责任，合力推进，确保深化预算管理制度改革顺利推进。

  （二十七）健全制度体系。加强预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设。规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。加大财税库银横向联网建设力度，及时了解重点产业、重点企业、重点税种和财政库款动态变化情况，做到信息共享。

  （二十八）强化监督检查。各地各部门要严格遵守预算法、会计法、政府采购法等财税法律法规。主管部门要落实对本部门及所属单位财务管理的主体责任。财政部门要强化对部门预算执行全过程监管责任，完善财政大监督工作机制，主动接受同级人大及其常委会对财政预决算、预算执行情况的监督。审计部门要强化对部门财务管理的审计监督责任，加强对政府预算、部门预算执行情况和政府投资项目、征地拆迁成本的审计监督，建立和完善政府决算审计制度。监察部门要对违反财经法规或财经纪律的行为执纪问责。