桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地管理办法（试行）的通知

桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地管理办法（试行）的通知

市政规〔2019〕4号

税谱^®提示：根据《 桂林市人民政府关于公布2022年行政规范性文件清理结果的通知》 （ 市政规〔2022〕26号）规定，需要修改。修改工作必须在2023年8月1日前完成。

各县（市、区）人民政府，高新区、临桂新区、漓江风景名胜区、经济技术开发区、高铁经济产业园管委会，市直各委、办、局，中央、自治区驻桂林各单位，各企事业单位：

现将《桂林市旅游产业用地管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。




桂林市人民政府

2019年4月1日


第一章  总则

第一条  为规范旅游产业用地管理，促进桂林旅游产业健康协调发展,根据《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》 （ 国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》 （ 国办发〔2015〕62号）、《国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》 （ 国土资规〔2015〕10号）、《国土资源部办公厅关于印发产业用地政策实施工作指引的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）、《国土资源部关于桂林旅游产业用地改革试点总体方案的批复》（国土资函〔2013〕374号）、《广西壮族自治区人民政府关于印发加快旅游业跨越发展若干政策的通知》 （ 桂政发〔2013〕35号）等有关规定，结合我市的旅游产业用地改革实际情况，制定本办法。

第二条  本办法所称旅游产业用地是指旅游项目建设所涉及的土地。旅游产业用地分为旅游设施用地、旅游地产用地及旅游景观和生态用地等3大类24小类，各细分用途具体含义参照《桂林市人民政府办公室关于印发<桂林市旅游用地分类体系>及<旅游用地分类体系与城市规划分类体系衔接表>的通知》（市政办〔2016〕46号，以下简称《旅游用地分类》）。

第二章  旅游产业用地规划管控

第三条  列入旅游产业用地目录的项目，经市人民政府批准，适用桂林旅游产业用地政策。

本条所称旅游产业用地目录是指《桂林市重点旅游片区发展规划（2014—2020）》（含增补）。

列入《桂林市2014—2018年统筹推进重大旅游建设项目清单（第一批）》（含增补）的，以及国务院、自治区人民政府和自治区级以上（含自治区级）的旅游、发展改革主管部门批准的旅游项目视为列入旅游产业用地目录。

   第四条  符合下列条件的旅游产业用地项目可以申请列入用地目录：

（一）符合国家旅游产业政策，符合土地利用总体规划和城乡规划，有明确责任单位、项目名称、建设规模和计划的。

1.对于新投资旅游项目，外资项目投资总额不低于2000万美元，内资项目投资总额不低于1亿元；对于现有旅游项目，外资增资投资总额不低于1000万美元，内资增资投资总额不低于5000万元。外资项目投资强度不低于50万美元/亩，内资项目投资强度不低于100万元/亩。

2.投资额在5000万元以上且以高新技术成果投资创办的科技创新型旅游项目。

3.具有重大意义的生态旅游、古镇、古村落旅游开发项目。

（二）符合《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》要求的。

（三）有项目建议书且已进行初步市场调研、产业分析和科学论证的；或已完成项目备案、核准等手续的；或有可行性研究报告批复的。

（四）符合生态保护红线要求，不在饮用水水源地保护区一级保护区、自然保护区核心区及缓冲区、风景名胜区核心区、生态敏感脆弱区等生态保护红线一类管控区域选址建设的。

（五）已办理占用征用林地审核审批手续的。

第五条  申请增补列入旅游产业用地目录的项目应办理认定手续。每季度最后1个月10日前，由县（市、区）人民政府向市旅游主管部门和市自然资源主管部门提出申请，市旅游主管部门会同市自然资源主管部门审核后出具意见（审核意见抄送同级发展改革、财政部门）。

第六条  旅游产业用地目录实施动态管理，有以下情形之一的项目，由旅游主管部门会同自然资源主管部门清退。

（一）项目撤销或被有关部门责令终（中）止的；

（二）项目实施中途因不可抗力无法继续实施的；

（三）项目实施有严重违法用地行为的

（四）项目实施延期一年以上的

（五）分期实施的项目已实施部分与原规划标准不符的；

（六）项目单位申请不再列入的；

（七）其他情形（由旅游主管部门会同自然资源主管部门认定）。

第七条  列入旅游产业用地目录，且在桂林市中心城区外的旅游项目，确需调整修改土地利用总体规划的，根据现行土地管理法律法规和《桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法等五个配套政策的通知》（市政〔2015〕70号，以下简称《五个配套政策》）文件规定进行审批和备案。

第八条  对相关项目是否属于旅游产业用地项目难以确认的，市、县两级自然资源主管部门应会同同级旅游主管部门，对项目性质予以认定。旅游主管部门能够提供证明文件的项目，可以列入旅游产业用地目录，经市人民政府批准后适用旅游产业用地政策；旅游主管部门不能提供证明文件的项目，自然资源主管部门可在与旅游主管部门商议达成共识的基础上，共同提出对项目用地适用政策的建议，报请市人民政府研究。

第三章  耕地保护、用地报批与土地征收

第九条  旅游设施用地、旅游地产用地属于建设用地，根据现行土地管理法律法规和《五个配套政策》文件规定，办理用地审批手续；占用耕地、林地等农用地的，须依法办理用地审批手续。

第十条  旅游项目中的旅游景观和生态用地、为观景提供便利的观光台和栈道等非永久性附属设施占用除永久基本农田以外的土地，可按现用途管理。由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营的关系，签订合作开发协议，约定各方权利义务和收益分配方案。

宽度未超过8米的景区道路用地，可依照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2017），按实际地类管理。

第十一条  按实际地类管理的旅游景观用地，在不改变土地用途和所有权的前提下，不办理农用地转用手续和土地征收手续，在建设用地预审阶段办理审批手续。其中用地面积在10公顷（含10公顷）以下的，由县（市、区）自然资源主管部门审核，经县（市、区）人民政府审批，报市自然资源主管部门备案后实施；用地面积在10公顷以上的由市自然资源主管部门审核，报市人民政府审批。组卷材料应当包括以下资料：

（一）县（市、区）自然资源主管部门出具的用地申请报告，内容应包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据、耕地复垦方案等；

（二）土地使用（租用）协议；

（三）项目建议书批复文件或者项目备案批准文件；

（四）规划批复文件与图纸；

（五）勘测定界图、土地利用现状红线图、土地利用总体规划局部规划图；

（六）未超过8米景区道路的平面布置图、横剖面设计图；

（七）位于漓江风景名胜区范围内的项目，须提交漓江风景名胜区管委会出具的用地意见。

第十二条  亭、台、楼、阁等小型旅游设施占用土地（在旅游景区范围内单体面积在150平米以下，总用地面积不超过20亩，且不涉及占用耕地和征收的）的管理，参照本办法第十条规定执行。涉及占用林地的，需取得林业主管部门同意。

景区内建设栈道、厕所、步道、索道缆车涉及占用耕地和征收的亭、台等设施用地，对应的桂林旅游产业用地用途为景区设施用地，可按《旅游用地分类》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。

对人物塑像、假山、园林、音乐喷泉等人造景观用地，按建设用地管理。

第十三条  按照资源和生态保护、节约集约用地原则，符合《国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》 （ 国土资规〔2015〕10号）要求，对使用荒山、荒地、废弃地、未利用地等土地建设旅游项目；开展旅游扶贫的项目；开发乡村旅游和自驾车、房车营地旅游及游轮、游艇旅游等旅游项目；对发展旅游养生养老服务产业新业态的项目，优先安排新增建设用地指标和供应计划。

第十四条  对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，原土地权利人自行复垦或与社会资本合作复垦开发的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

第四章 政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

第五章 第四章  旅游产业用地供地政策

第十五条  市、县两级自然资源主管部门，按照《旅游用地分类》的规定，确定旅游产业用地土地供应用途。市、县两级自然资源主管部门在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，宗地用途按《土地利用现状分类》（GB/T21010—2017）规定的土地二级类填写，同时按《旅游用地分类》规定的土地三级类备注宗地用途。

第十六条  鼓励以先租后让、租让结合等方式使用国有土地，鼓励以土地入股、合作联营或租地等方式使用集体土地。

产业用地中的国有农用地、未利用地也可以采取长期租赁方式供地。以长期租赁方式使用土地的，应按照《国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知》 （ 国土资发〔1999〕222号）执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过20年。

第十七条  以先租后让、租让结合方式供应旅游产业用地的，由市、县两级自然资源主管部门会同发展改革、住建、旅游等主管部门拟定方案，明确租赁土地转为出让土地的条件，报同级人民政府批准后实施。招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施。

具体土地使用方式和供应方式参照《五个配套政策》的规定执行。

第十八条  新建游轮、游艇码头用地实行有偿使用。有偿使用的游轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设游轮、游艇停泊功能的，可保持现有土地权利类型不变；利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。

利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建（构）筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。

第十九条  采用政府和社会资本合作方式实施养老、养生、生态、古村落、特色小镇及历史遗留损毁土地复垦开发旅游等复合型旅游项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资者和通过招标拍卖挂牌方式确定用地者的环节合并实施。

由市、县两级自然资源主管部门依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。

第二十条  列入旅游产业用地目录的项目，经市人民政府批准，可按《桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地基准地价体系的通知》（市政规〔2018〕8号）规定评估确定供应底价。

旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据旅游用地分类,按“娱乐康体用地”办理规划手续，经市人民政府批准，可按《桂林市人民政府关于印发桂林市旅游产业用地基准地价体系的通知》（市政规〔2018〕8号）规定评估确定供应底价。

第二十一条  符合《桂林市人民政府办公室关于印发桂林市旅游项目配套旅游地产用地管理办法（试行）的通知》（市政办〔2017〕13号）规定的旅游项目可配套一定比例的旅游地产用地。

以游憩、休闲、观光为主要服务功能的旅游项目可配套旅游地产用地；以旅游住宿、旅游餐饮、旅游购物为主要服务功能的旅游项目禁止配套旅游地产用地。

第二十二条  对社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、旅游厕所等布点分散、单体规模小、与其他建（构）筑物有密切依附关系的产业配套设施，供应土地时要将建设要求纳入供地条件。

第二十三条  将旅游产业类型、产业标准、环保设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求作为土地供应前置条件的，市、县两级自然资源主管部门应当与提出前置条件的部门协商，书面明确相关内容（设置土地供应前置条件的理由或必要性、具体内容及条件履约监管主体、监管措施、违约处理方式等）。提出条件前置条件的部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书、产业发展承诺书，并监督履行情况。

市、县两级自然资源主管部门在制定供地方案和签署供地文件时，应当将提出前置条件的部门出具的上述书面文件作为附件一并收入。

第二十四条  复垦利用存量房产资源发展旅游的用地，过渡期支持政策以5年为限，5年期满及涉及转让和改变规划条件需办理相关用地手续的，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其他可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。复垦利用存量土地资源发展旅游的用地，过渡期满及转让需办理改变用地主体时，可根据不同的复垦方式确定新的土地受让人：

（一）土地权利人自行复垦的，受让人为原土地使用权人；

（二）采取入股、联营方式进行复垦开发的，受让人可以为原土地使用权人，可以为社会资本方，可以为入股、联营改造开发双方或联合体。

第二十五条  严格执行相关旅游项目土地利用控制性指标，不符合要求的项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。

第二十六条 编制旅游项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定土地利用控制性指标要求及相关违约责任。

第五章  批后监管

第二十七条  旅游项目竣工验收时，没有达到相关旅游项目土地利用控制性指标要求的，以及在旅游景区内违规建造高尔夫、别墅和商品住宅的，应依照合同约定及有关规定追究违约责任。

第二十八条  严格旅游用地改变用途与分割转让。整宗或部分改变土地用途用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府依法收回。

第二十九条  政府和社会资本合作旅游项目的主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资。政府和社会资本合作旅游项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

第三十条  根据桂林旅游产业用地政策供应的宗地，项目基本情况、适用产业用地政策、供后投资建设情况、过渡期起始时间及期满处理情况等相关内容长期妥善保存。

第三十一条  市、县两级自然资源主管部门要加强与旅游、生态环境等部门协调配合，强化用地供后联合监管。重大事项要及时向市、县人民政府或相关机构报告。

第六章  附  则

第三十二条  本办法自印发之日起实施，有效期2年。

  2018年4月3日，桂林市人民政府下发了《关于印发桂林市旅游产业用地管理办法(试行）的通知》（市 政规〔2019〕 6号，下称《通知》）。现就《通知》出台的背景依据和主要内容进行政策解读。

  一、出台背景

  为促进桂林市旅游产业的发展，2013年6月，国土部资源部批复《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》（国土资函〔2013〕374号），要求桂林建立符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度。2014年6月25日，桂林市人民政府印发《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》（市政〔2014〕40号），其中第二十四条提出由市国土资源局牵头，制定《桂林旅游产业用地管理办法》。2014年以来，国土资源部联合相关部委相继出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》 （ 国土资规〔2015〕10号) 、《国土资源部办公厅关于印发产业用地政策实施工作指引的通知》（国土资厅发〔2016〕38号），为适应旅游用地的政策调整，切实贯彻落实上级文件精神，下发了本《通知》。

  二、《通知》需要说明的主要内容

  

  《通知》是结合桂林旅游产业改革试点成果和实际，对国土资规〔2015〕10号、国土资厅发〔2016〕38号文件的细化和具体落实，主要有以下五大项内容：

  （一）明确旅游产业用地内涵。将旅游产业用地分为旅游设施用地、旅游地产用地及旅游景观和生态用地共三大类二十四小类。旅游产业用地是指旅游景区中及依托周边旅游资源建造的所有永久建筑占地和景区周边配套公共管理设施、区域交通设施用地和旅游地产用地，以及景区内不改变农用地、未利用地等用地用途的景观生态类用地。

  （二）阐述旅游产业用地目录的准入、退出、增补机制，以及规划修改调整等规划管控内容。一是明确《桂林市重点旅游片区发展规划（2014-2020）》(含增补)是旅游用地目录，规范目录的准入、退出、增补机制；二是列入旅游产业用地目录规划修改调整依据；三是相关项目是否属于旅游产业难以确认的，性质认定要求。

  （三）明确涉及旅游用地耕地保护、用地报批与土地征收流程。一是强调旅游设施用地、旅游地产用地须按建设用地管理的同时，细化按原地类认定和管理的旅游用地审批流程；二是制定优先安排计划指标和供应计划的原则和层级，支持休闲旅游养生养老产业、旅扶贫和使用荒山、荒地、废弃地、未利用地开发等土地建设旅游项目；三是鼓励原土地权利人或与社会资本合作复垦历史遗留损毁土地开发旅游，实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，或通过招拍挂合并确定复垦投资主体和土地使用者政策。

  （四）明确旅游用地供地政策。主要有：一是确定土地用途、使用方式、供应方式和供地价格等政策；二是国家支持产业的协议方式供地情形，政府和社会资本合作项目供地方式；三是旅游地产用地和对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施的配套政策；四是旅游产业类型、产业标准、节地技术、环保设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求作为土地供应前置条件的规定；五是利用存量房产、存量土地资源复垦发展旅游的用地，可享受5年过渡期支持政策，期满后可协议出让；六是旅游用地控制标准。

  （五）严格批后监管。加强卷宗管理，限制改变用途与分割转让，强化项目验收标准，明确土地收益管理和监督责任。