桂林市人民政府关于印发桂林市城镇城中村改造项目用地管理实施办法的通知

桂林市人民政府关于印发桂林市城镇城中村改造项目用地管理实施办法的通知

市政规〔2019〕11号

税谱^®提示：根据《 桂林市人民政府关于公布2022年行政规范性文件清理结果的通知》 （ 市政规〔2022〕26号）规定，决定保留。

各县（市、区）人民政府，高新区、临桂新区、漓江风景名胜区、经济技术开发区、高铁经济产业园管委会，市直各委、办、局，中央、自治区驻桂林各单位，各企事业单位：

现将《桂林市城镇城中村改造项目用地管理实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行。





桂林市人民政府

2019年8月31日





第一条  为规范城镇城中村改造项目用地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）、《国土资源部关于桂林旅游产业用地改革试点总体方案的批复》（国土资函〔2013〕374号）、《 广西壮族自治区国土资源厅关于盘活城镇存量建设用地促进土地节约集约利用的指导意见》 （ 桂国土资发〔2014〕96号）、《 桂林市人民政府关于印发桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）的通知》（市政〔2014〕40号）等有关规定，结合我市实际，制定本实施办法。

第二条  我市六城区的城中村改造项目用地管理，适用本实施办法。

第三条  本实施办法所称城中村是指在土地利用总体规划和城市总体规划确定的城市建设发展预留范围内，因国家建设征收土地后基本被城市包围的村落，或农村集体经济组织成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在原村落形成的居民区。

第四条  城中村符合下列情形之一的，可依照本实施办法组织开展城中村改造：

（一）城市基础设施及公共设施建设需要进行改造的；

（二）村内存在环境污染、违章违规建设等问题的；

（三）因调整产业结构、引进重大项目需要改造的；

（四）未达到所在区域控制性详细规划规定的节约集约用地标准的“三产用地”；

（五）居住区内村民或居民要求改造的；

（六）因其他公共利益需要，市人民政府决定进行改造的。

第五条  各类城中村改造建设项目主要包括：

（一）农村村民住宅、拆迁安置房和农村集体经济预留发展等拆迁安置项目；

（二）公园绿地、市政道路等公共基础设施的公益性项目；

（三）城中村改造配套的商业、旅游、娱乐、商品住房等经营性开发项目；

（四）其他需要建设的项目。

第六条  城中村改造项目应当符合土地利用总体规划、城市总体规划和片区控制性详细规划，未经原审批机关批准，不得变更规划内容。

第七条  各城区人民政府是城中村改造的责任主体，具体负责本辖区城中村改造的组织实施，确定改造位置、范围、土地权属情况、改造模式、各类建设项目用地安排及其规划条件、拆建时间要求、公益设施建设规模、基础设施建设规模、资金平衡测算等改造内容。

各城区人民政府依据控制性详细规划和自然资源部门出具的规划设计条件，以村或片区为单位，组织编制修建性详细规划，经城乡自然资源组织专家、部门审查通过后，由城区人民政府上报市人民政府批准作为城中村改造实施的规划依据。

各城区人民政府负责编制征地拆迁安置方案，经市人民政府批准后，报市自然资源局、市房屋拆迁办（房屋征收办）备案。征地拆迁安置方案应当包括拆迁安置方式、具体位置、四至范围、规划面积、建设规模、建设标准及投资额等内容，且必须经农村集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

第八条  各城区人民政府要联合发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、审计、行政审批、林业和园林、城管、人防等有关部门切实做好城中村改造的监督管理，市发展改革、自然资源、生态环境、住房城乡建设、行政审批部门按照各自的职责依法依规做好城中村改造项目的审批工作。

发展改革部门负责城中村改造项目立项（审批、核准、备案）工作。

自然资源部门负责编制土地供应预案，按照预案中确定的供地方式，依法开展划拨或出让等供地审批工作。预案应当包括项目建设方案、用地位置、四至范围、规划用地面积、土地用途、规划技术指标、土地供应方式等内容。同时负责城中村规划编制并提交市规划建设委员会审议；做好城中村改造项目选址意见书、规划设计条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证等审批工作。

生态环境部门根据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部令第42号）等相关规定，负责城中村改造项目的环境风险评估审核，对疑似污染地块、污染地块开展初步调查、土壤环境详细调查和风险评估等工作。

住房城乡建设部门负责城中村改造项目建筑工程施工许可证等审批工作。

第九条  城中村改造项目的开发方式可以采取城中村集体经济组织自主开发、公开招标确定项目业主开发、公开招标确定项目业主与城中村集体经济组织合作开发三种形式进行。

城中村集体经济组织自主开发的，城中村土地经依法批准征收为国有土地后，确定给集体经济组织使用并根据规划用途进行开发，但不得用于商品住宅开发。

公开招标确定项目业主开发的，城中村土地经依法批准征收为国有土地后，可以由城区人民政府将拆迁安置方案涉及的拆迁安置用地与拟改造土地一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。

公开招标确定项目业主与城中村集体经济组织合作开发的，城中村土地经依法批准征收为国有土地后，可以由城区人民政府将拆迁安置方案涉及的拆迁安置用地与拟改造土地一并通过招标等公开方式确定土地使用权人，并与集体经济组织签订合作开发协议。

第十条  城中村改造项目应当先行做好拆迁安置，完成拆迁安置后，由项目业主按照土地供应预案中确定的供地方式，依法缴纳土地相关费用，签订《划拨决定书》或《国有建设用地土地使用权出让合同》；属于保障性住房、公益设施、城市配套设施等用地，符合《划拨用地目录》的，可以采取划拨方式供地；属于拆迁安置用地的，经农村集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，可以选择保留集体建设用地或征收为国有建设用地，保留集体建设用地的必须经依法批准后使用土地，征收为国有建设用地的，可以采取划拨方式供地。

第十一条  城中村改造项目按资金自求平衡的原则实施，在符合城中村改造的存量建设用地内实现平衡，土地出让金在扣除国家规定的上缴税费后，可以用于改造项目范围内的基础设施、公共设施、农民安置拆迁等建设。

城中村改造涉及公益性用地（基础设施、公共服务设施等），以划拨方式提供土地使用权的，经市人民政府批准后，可以不收取划拨土地使用权取得价。

城中村改造项目涉及新增建设用地的，应当依法办理农用地转用手续，其新增建设用地指标纳入全市土地利用年度计划，优先予以保障。

第十二条  城中村改造项目规划用地范围原则上以城中村现有建设用地范围为基础，结合所在地块的特点和周边路网结构，合理整合集体经济发展预留用地、城镇低效用地等土地资源，实行连片整体改造，改造范围涉及的边角地、夹心地、插花地、其他配套用地等，允许在符合土地利用总体规划、城乡规划和城镇低效用地再开发专项规划的前提下，纳入城中村改造范围。

第十三条  城中村改造项目范围内存在非法占用土地情形的，由自然资源部门责令限期拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；存在违法建设情形的（包括违法建筑、未经依法批准擅自加高拓宽楼房等），由住房城乡建设部门责令停止建设或者限期拆除，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，可以采取查封施工现场、强制拆除等措施。

第十四条  城中村改造项目应当按照城市风貌规划设计原则、城市规划技术管理规定等有关标准进行开发建设，打造城市标准的物业小区。

第十五条  城中村改造项目拆迁安置用地和公益性用地不得抵押，项目业主未按约定缴清土地成交价款的，不得办理不动产登记手续。

第十六条  各城区人民政府、各有关部门要切实履行监管职责，城区人民政府负责落实城中村改造项目实施要求，监督项目业主按照城中村改造项目实施方案进行开发建设。

第十七条  本实施办法自发布之日起施行，有效期5年，各县（市、区）可参照执行。

一、起草背景

由于桂林独特的山水风貌，作为世界名片，桂林在城市建设方面受到了高度、容积率等多因素限制，因此，城乡结合部、空心村等布局混乱，结构不合理的城中村多处存在，改造难度巨大。要改变桂林城市面貌，改善城中村居民生存条件，建设桂林国际旅游胜地，破解城中村改造的用地难题迫在眉睫，刻不容缓。但目前我市缺少针对城中村改造如何实施，如何合理开发利用土地的政策支持，因此出台一部结合桂林实际，具有可操作性的政策性文件具有现实意义。

二、起草过程

在2016年3月份开始，由于我市各中心城区均有要进行城中村改造的项目用地需求，在对照现有的政策法规中，没有具有如何处理城中村项目用的土地审批流程，因此，根据市领导批示，我局开始草拟关于城镇城中村改造项目用地管理实施办法。鉴于我市已出台《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》 （ 市政〔2014〕43号），此《暂行办法》中所指低效用地与《关于盘活城镇存量建设用地促进土地节约集约利用的指导意见》 （ 桂国土资发〔2014〕96号）中低效用地概念均包含城中村改造，一开始采用该办法用地中“协议出让”开发方式，后经反复推敲，该开发方式不妥。并在草拟实施办法过程中，七星区塔山项目完成了招标出让，采取了桂国土资发〔2014〕96号“可由政府将拆迁安置方式涉及的拆迁安置与拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权”的开发方式。因此，我局进一步修改完善并拟定了此稿，现拟按程序报市人民政府进行发布。

三、起草依据

我局在拟定本办法时，充分参照了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）、国土资源部《关于桂林旅游产业用地改革试点总体方案的批复》（国土资函〔2013〕374号）、广西壮族自治区国土资源厅《 关于盘活城镇存量建设用地促进土地节约集约利用的指导意见》 （ 桂国土资发〔2014〕96号）、桂林市人民政府《关于印发桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）的通知》（市政〔2014〕40号）等多方面法律法规后力求符合桂林实际，具有可操作性。

四、主要内容和框架

《实施办法》对我市六城区城中村改造项目用地管理工作中的各单位职责、开发方式、资金平衡等方面做出了明确规定。该《实施办法》共十五条。第一条，明确了制定本办法的法律依据；第二条至第五条，明确了城中村改造的适用范围、适用情形、开发内容；第六条，明确项目应符合城市和土地规划；第七条至第八条，明确了城区政府和市直相关单位的职责；第九条，明确了城中村改造的三种开发方式；第十条，明确了供地方式；第十一条，明确了城中村改造项目以资金自求平衡为原则等内容；第十二条，明确了开发过程中可整合集体经济发展预留用地、城镇低效用地等土地资源，实行连片整体开发。第十三条，明确项目不得抵押和办理不动产登记手续的情形；第十四条，明确城区政府和市直相关单位按照职责履行监管责任；第十五条，明确了本实施办法有效期五年，各县人民政府可参照执行。

五、重点内容

（一）对适用范围和城中村的概念在文中给予了明确定义

城中村是指土地利用总体规划确定的城市建设发展预留范围内，因国家建设征收土地后基本被城市包围的村落，或农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在原村落的居民区。桂林市六城区城中村改造项目用地管理，适用本实施办法。

（二）编制《征地、拆迁安置方案》，对整体城中村改造有了全面的囊括，不仅局限于用地方面

各城区政府负责编制的《征地、拆迁安置方案》以有利于优化城乡空间布局、优化用地结构、提升城乡环境、推进产业转型结构升级为目标，应当符合土地利用总体规划、城乡规划、漓江风景名胜区规划、桂林国际旅游胜地有关产业发展和桂林市低效用地再开发工作专项规划（2014-2018年）。《征地、拆迁安置方案》具体包括拆迁安置方式、具体位置、四至范围、规划面积、建设规模及建设标准、投资额等内容，且须经农村集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

（三）明确了开发利用的多种模式可选，增加了城中村改造的灵活性

城中村改造项目的开发方式可采取城中村集体经济组织自主开发、公开招标确定项目业主开发、公开招标确定项目业主与当地农村经济组织合作开发三种形式进行。

（四）对城中村改造费用上如何实现收支平衡，采取了政策支持和多种渠道

城中村改造项目按资金自求平衡的原则实施，原则上应当在符合城中村改造存量建设用地内实现平衡。土地出让金在扣除国家规定上缴税费后，可用于项目改造范围内的基础设施、公共设施、农民安置拆迁等建设。

城中村改造项目的改造资金，存量建设用地在满足项目开发后不足以平衡改造资金的，可适当将项目周边部分或其它合适位置的新增建设用地或存量建设用地配套一并纳入项目改造范围，在规划部门的规划条件中明确配套用地的位置、范围、比例。

（五）约束了土地登记和抵押的办理条件，充分保障被拆迁农民的利益

城中村改造项目拆迁安置用地和公益性用地不得抵押。项目业主未按项目实施方案实施或未按约定缴清土地成交价款的，国土部门不得办理不动产登记手续。