黑龙江省人民政府关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的实施意见

黑政规〔2017〕26号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

为深入贯彻落实党中央、国务院关于生态文明体制改革总体部署，进一步健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，按照《 国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》 （ 国发〔2016〕82号）有关要求，现结合我省实际提出如下实施意见：

一、主要目标

到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善，市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一，充分发挥我省丰富自然资源资产对经济社会发展的支撑作用。

二、完善国有土地资源有偿使用制度

（一）全面落实规划土地功能分区和保护利用的要求，坚持生态优先和用途管制，不断优化土地利用布局，继续加快推进全省各级土地利用总体规划修改完善工作，规范经营性土地有偿使用。（省国土资源厅牵头，省农委、畜牧兽医局、林业厅、森工总局、农垦总局等部门配合）

（二）依法严格生态用地保护，对生态功能重要的国有土地，要坚持保护优先，按照有度有序利用自然、调整优化空间结构的原则，严格管控土地资源的开发利用，促进人与自然和谐共生。对国家相关法律法规和规划明确禁止开发的区域，严禁以任何名义和方式供应国有土地用于与保护无关的建设项目。对依照法律规定和规划允许进行经营性开发利用的，应设立更加严格的审批条件和程序，并全面实行有偿使用，切实防止无偿或过度占用。（省国土资源厅牵头，省环保厅、农委、畜牧兽医局、林业厅、森工总局、农垦总局等部门配合）

（三）完善国有建设用地有偿使用制度。积极配合国家做好《划拨用地目录》修订工作，缩小划拨用地范围。坚持市场化配置，完善国有建设用地使用权权能和有偿使用方式。改革完善国有建设用地供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。完善公共服务项目用地政策，科学确定公共服务项目基准地价，合理开展公共服务项目用地出让、租赁。鼓励可以使用划拨用地的公共服务项目有偿使用国有建设用地，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、卫生、体育及供水、燃气供应供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应，具体办法由省国土资源厅制定。（省国土资源厅牵头，省发改委、国资委、财政厅、农垦总局、住建厅、教育厅、文化厅、体育局、民政厅、环保厅、工信委等部门配合）

（四）完善国有企事业单位改制建设用地资产处置政策。事业单位等改制为企业的，允许实行国有企业改制土地资产处置政策，其使用的原划拨建设用地，改制后不符合划拨用地法定范围的，应按有偿使用方式进行土地资产处置，符合划拨用地法定范围的，可继续以划拨方式使用，也可依申请按有偿使用方式进行土地资产处置。（省国土资源厅牵头，省国资委等部门配合）

（五）探索建立国有农用地有偿使用制度。明晰国有农用地使用权，加强国有农用地确权登记工作，明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。完善国有农用地土地等级价体系，加强农用地价格评估与管理，显化维护国有农用地资产。规范国有农用地使用管理，使用国有农用地不得擅自改变土地用途，耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换的，按照国务院相关部门共同制定的管理办法依法依规进行。国有农用地的有偿使用，严格限定在农垦改革的范围内。对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，参照国有企业改制土地资产处置相关规定，采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式处置。明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策，国有农场、牧场改制应由改制单位提出改制方案，按资产隶属关系向主管部门提出申请，主管部门提出明确意见并征求同级国土资源、发改、财政等相关部门意见后，报同级政府批准。林场（区）的国有农用地资产处置政策，由省林业厅、森工总局会同省国土资源厅研究制定具体实施办法。（省国土资源厅牵头，省发改委、财政厅、农委、畜牧兽医局、林业厅、森工总局、农垦总局等部门配合）

（六）通过有偿方式取得的国有建设用地、农用地使用权，可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等。作价出资（入股）土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度。国有企事业单位改制以作价出资或者入股、授权经营方式处置的国有建设用地，依据法律法规改变用途、容积率等规划条件的，应按照相关规定调整补交出让金。规范国有土地使用权抵押管理，国有建设用地使用权抵押应按照物权法、担保法等相关法律法规的规定执行。推进农垦土地资源资产化和资本化，省农垦总局的国有农用地使用权担保要按照《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）部署，以试点方式有序开展。（省金融办、国土资源厅、农垦总局牵头，省财政厅、国资委、人民银行哈尔滨中心支行、黑龙江银监局等部门配合）

三、完善水资源有偿使用制度

（七）落实最严格水资源管理制度。严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，继续按年度做好实行最严格水资源管理制度考核工作。强化水资源节约利用与保护，完善计量措施，加强水资源监控。落实好水利部关于我省松花江、嫩江跨省河流水量分配方案，加快推进呼兰河、穆棱河等跨市（地）流域主要河流水量分配工作，合理确定河流主要控制断面生态流量。维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体生态功能。（省水利厅牵头，省发改委、工信委、财政厅、国土资源厅、环保厅、住建厅、农委、审计厅、统计局、物价监管局、质监局、商务厅等部门配合）

（八）健全水资源费征收制度，严格水资源费征收管理。综合考虑当地水资源状况、经济发展水平、社会承受能力以及不同产业和行业取用水的差别特点，区分地表水和地下水，支持低消耗用水、鼓励回收利用水、限制超量取用水，合理调整水资源费征收标准，大幅提高地下水特别是水资源紧缺和超采地区的地下水水资源费征收标准，严格控制和合理利用地下水。按照规定的征收范围、对象、标准和程序征收水资源费，确保应收尽收，任何单位和个人不得擅自减免、缓征或停征水资源费。（省物价监管局牵头，省财政厅、水利厅等部门配合）

（九）推进水资源税改革试点，促进水资源节约、保护和合理利用。密切关注国家水资源税改革试点推进情况，按照国家统一部署做好我省相关准备工作，为我省开展水资源税征收创造条件。（省财政厅、国税局、地税局牵头，省水利厅等部门配合）

（十）总结我省试点县（市）水权确权试点改革经验，推进全省水权确权工作。借鉴先行开展水权试点省份工作经验，按照国家统一部署，鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易，区域水权交易或者交易量较大的取水权交易应通过水权交易平台公开公平公正进行，充分发挥市场在水资源配置中的作用。（省水利厅牵头，省发改委、财政厅、物价监管局等部门配合）

四、完善矿产资源有偿使用制度

（十一）全面落实禁止和限制设立探矿权、采矿权的有关规定，严格执行黑龙江省矿产资源总体规划、相关专项规划等关于禁止和限制设立探矿权、采矿权的区域及矿种的具体要求，强化矿产资源保护。（省国土资源厅牵头，省有色金属地勘局、地矿局等部门配合）

（十二）各级财政、国土资源部门要按照国家统一部署，牵头推进我省改革完善矿产资源有偿使用制度工作，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，做好《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》 （ 国发〔2017〕29号）我省落实工作。（省财政厅、国土资源厅牵头，省国税局、地税局等部门配合）

（十三）借鉴矿业权出让试点省份工作经验，提前研究做好我省矿业权出让基础工作，按照国家对完善矿业权竞争出让制度改革工作要求，明确矿业权出让条件、实施矿业权出让合同管理，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让，全面实现矿业权竞争性出让。（省国土资源厅牵头，省财政厅、发改委等部门配合）

（十四）完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益，并在出让时一次性确定。矿业权出让收益应当以货币资金方式支付，可以分期缴纳。以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定竞得人，并将报价金额确定为矿业权出让收益；以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益。严格限制协议出让行为，建立协议出让基准价制度，以协议方式出让的，矿业权出让收益按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。基准价由地方国土资源主管部门定期制定，经省政府同意后公布执行。（省国土资源厅、财政厅牵头，省有色金属地勘局、地矿局等部门配合）

（十五）完善矿业权有偿占用制度，在矿业权占有环节，将探矿权、采矿权使用费调整为矿业权占用费。将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要动态调整的矿业权占用费。合理确定探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制“圈而不探”等行为。矿业权占用费的具体征收办法，按照国家有关文件执行。（省财政厅、国土资源厅牵头，省有色金属地勘局、地矿局等部门配合）

（十六）将矿业权出让收益、矿业权占用费纳入一般公共预算管理，统筹用于地质调查和矿山生态保护修复等方面支出。落实好取消国有地勘单位探矿权采矿权价款转增国家资本金政策，推动国有地勘单位加快转型，促进实现市场化运作。建立健全矿业权人信用约束机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的治理格局。（省财政厅、金融办牵头，省国土资源厅、有色金属地勘局、地矿局等部门配合）

（十七）完善矿产资源税费制度，在矿产开采环节，落实全面推进资源税改革的要求，对绝大部分矿产资源品目实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，根据《国家税务总局、国土资源部关于落实资源税改革优惠政策若干事项的公告》（2017年第2号），制定我省资源税优惠政策具体实施办法，提高矿产资源综合利用效率，促进资源合理开发利用和有效保护。在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。（省地税局、国土资源厅牵头，省财政厅等部门配合）

五、建立国有森林资源有偿使用制度

（十八）严格执行森林资源保护政策，充分发挥森林资源在生态建设中的主体作用。落实好林地用途管制制度，确保森林面积不减少。按照《黑龙江省人民政府关于黑龙江省林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》（黑政函〔2014〕69号）和天然林资源保护二期工程等规划要求，增加森林资源总量，提高森林质量和效益。（省林业厅、森工总局牵头，省国土资源厅等部门配合）

（十九）国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园的国有林地和林木资源资产不得出让。（省林业厅、森工总局、环保厅牵头，省国土资源厅等部门配合）

（二十）总结全省国有重点林区资源有偿使用情况，探索研究在林中开展野生植物和菌类资源采集、经济植物种养、动物养殖等经济活动利用林地等自然资源有偿使用办法。按照国家对确需经营利用的森林资源资产有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式具体改革办法，积极做好我省贯彻落实工作。（省森工总局、林业厅牵头，省财政厅等部门配合）

（二十一）对国有森林经营单位的国有林地使用权，原则上按照划拨用地方式管理。（省森工总局、林业厅牵头，省国土资源厅等部门配合）

（二十二）深入推进我省国有林区、林场改革工作，开展林地使用权有偿使用调研，配合国家研究制定国有林区、林场改革涉及的国有林地使用权有偿使用的具体办法。逐步建立健全森林资源认证和森林资源资产评估体系，解决人才培养、信息发布、流转监管等问题。（省林业厅、森工总局牵头，省财政厅、人社厅、国土资源厅等部门配合）

（二十三）继续推进国有林地使用权确权登记工作，切实维护国有林区、国有林场确权登记颁证成果的权威性和合法性。（省林业厅、森工总局牵头，省国土资源厅等部门配合）

（二十四）通过租赁、特许经营等方式积极发展森林旅游。鼓励各地、各林业局、林场，在确保森林旅游资源权属稳定的基础上，积极吸引国内外各类企业、社会团体、个人以合资、合作等多种形式参与森林旅游景区的开发和经营。（省林业厅、森工总局、旅游发展委牵头，省发改委、财政厅等部门配合）

（二十五）本着尊重历史、照顾现实的原则，全面清理规范已经发生的国有森林资源流转行为。通过确定权属或明确有偿使用等合法方式，妥善处理好国有森林资源覆盖范围内已开展农业种植的易农土地问题。研究解决伊春林权制度改革试点已流转林木采伐问题，进一步规范已经流转的林木资源管理。（省林业厅、森工总局牵头，省国土资源厅、人民银行哈尔滨中心支行等部门配合）

六、建立国有草原资源有偿使用制度

（二十六）依法依规严格保护草原生态，健全基本草原保护制度，任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草原或改变其用途，严控建设占用和非牧使用。严格在牧区实行并在非牧区逐步建立基本草原保护制度和征用使用草原年度总量控制制度，严格按照年度控制面积征用使用草原，严格控制征用、占用基本草原，对国家重点工程等项目确需征用、占用基本草原的，应按照占补平衡原则，选择质量较好的非基本草原予以补充，保持基本草原总面积不变。（省畜牧兽医局牵头，省国土资源厅、有色金属地勘局、地矿局等部门配合）

（二十七）全民所有制单位改制涉及的国有划拨草原使用权，按照国有农用地改革政策实行有偿使用。（省畜牧兽医局牵头，省国土资源厅等部门配合）

（二十八）稳定和完善国有草原承包经营制度，规范国有草原承包经营权流转。对已确定给农村集体经济组织使用的国有草原，继续依照现有土地承包经营方式落实国有草原承包经营权。国有草原承包经营权向农村集体经济组织以外单位和个人流转的，应按照有关规定实行有偿使用。严格执行《黑龙江省草原条例》等地方性法规、文件，继续完善草原承包和流转经营制度。（省畜牧兽医局牵头，省财政厅、农委等部门配合）

（二十九）按照国土资源部、中央编办等七部委《关于印发〈自然资源统一确权登记办法（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕192号）等文件要求和统一部署，加快推进我省国有草原确权登记颁证工作，建立归属清晰、权责明确、监管有效的草原资产产权制度。（省国土资源厅牵头，省财政厅、畜牧兽医局等部门配合）

七、加大改革统筹协调和组织实施力度

（三十）加强与相关改革的衔接协调。切实加强与自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度、国土空间用途管制制度、空间规划体系、自然资源管理体制、资源税费制度、生态保护补偿制度、创新政府配置资源方式、统一的公共资源交易平台建设、政府资产报告制度等相关改革的衔接协调，增强改革的系统性、整体性和协同性。

（三十一）积极推进改革试点示范工作。各级政府要结合实际，加强研究和探索，为我省深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革提供实践支撑。学习借鉴国家已经开展的水资源税改革试点、水权试点、矿业权出让改革试点等工作经验，做好我省基础性和前期工作；配合国家林业局积极推进东北虎豹国家公园涉及我省范围内国家自然资源资产管理体制改革试点工作；总结推广齐齐哈尔市在不动产登记制度下的自然资源统一确权登记关联路径和方法，继续做好大兴安岭地区国有重点林区自然资源统一确权登记的试点工作。

（三十二）积极推进自然资源法治建设。立足国家生态文明体制改革要求，以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点，按照国家部署，开展对全民所有自然资源资产有偿使用不规范行为的清理排查。根据《中华人民共和国矿产资源法》《基本草原保护条例》等有关法律、行政法规以及配套政策的制定、修订情况，及时研究制定、修订我省相关地方性法规和政府规章。

（三十三）开展各类自然资源清查核算。以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进我省全民所有自然资源资产清查核算，先行开展省级、伊春市、大兴安岭地区编制资源资产负债表试点工作，逐步扩大到各市县，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程，做好与自然资源资产负债表编制工作的衔接，建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握全省全民所有自然资源资产“家底”，为全面推进有偿使用和监管提供依据。

（三十四）出台相关改革领域贯彻意见。各地、各部门要高度重视，充分认识全民所有自然资源资产有偿使用制度改革对于生态文明建设的重要意义，切实加强组织领导和细化落实，省国土资源厅要牵头制定我省的具体实施方案。省直各有关部门要跟踪国家各部委在相关领域改革实施方案的制定出台情况，及时反映我省诉求，加强沟通协商，在国家相关改革实施方案印发后，按照国家要求及时出台我省的贯彻意见。

（三十五）建立协调机制强化组织实施。省国土资源厅要牵头建立省内协调机制，加强对全民所有自然资源资产有偿使用制度改革工作的统筹指导和督促落实，及时研究改革中出现的新情况、新问题，重大问题和工作进展情况及时向省政府报告。中省直各部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，明确责任主体和时间进度，加强协调指导，共同推进各项改革工作，确保各具体领域改革任务落到实处。



黑龙江省人民政府

2017年9月4日