淮北市人民政府办公室关于印发淮北市“一老一小”整体解决方案的通知

税谱^®提示：根据《 淮北市人民政府关于公布市政府行政规范性文件清理结果的通知》 （ 淮政〔2023〕23号）规定，现行有效，

税谱^®提示：根据《 淮北市人民政府关于公布市政府行政规范性文件清理结果的通知》 （ 淮政〔2024〕47号）规定，现行有效。

濉溪县、各区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：

《淮北市“一老一小”整体解决方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。


2022年12月13日



为深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于养老托育工作重大决策部署，加快构建全方位、多层次、高质量、均衡发展的养老托育服务体系，促进淮北养老托育服务高质量发展，根据《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》 （ 国办发〔2020〕52号）和《安徽省促进养老托育服务健康发展实施方案》精神，结合我市实际，制定本方案。

一、实施背景

（一）发展基础。

1. 政策体系日益健全。围绕养老托育服务体系建设制定出台了一系列政策。在体制机制方面，出台了《淮北市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《 淮北市人民政府关于促进和加强3岁以下婴幼儿照护服务工作的指导意见》，建立了淮北市养老托育工作联席会议制度。在规划编制方面，制定了《淮北市构建多层次养老服务体系（2018—2020年）行动计划》《淮北市养老服务体系建设规划（2020—2025）》。在组织实施方面，出台了《淮北市居家和社区养老服务改革试点实施方案（2018—2020年）》《淮北市社会养老服务体系和养老智慧化建设实施办法》《淮北市母婴安全行动实施方案（2018—2020年）》。在规范化建设方面，发布了《关于加快推进母婴设施建设的实施意见》《淮北市3 岁以下婴幼儿照护服务机构设置标准（试行）》。在支持政策方面，出台了《淮北市3岁以下婴幼儿照护服务工作发展的支持政策清单（试行）》。

2. 服务供给体系逐步完善。积极探索建设县（区）、镇（街道）、村（社区）三级社区居家养老照料服务体系，深入推进第三批全国居家和社区养老服务改革试点，逐步优化社区居家养老服务供给。养老服务资金投入稳步增加，2018—2020年各级财政投入资金共计1.44亿元。各级养老服务中心数量持续增加，截至2020年末，全市共建县（区）、镇（街道）、村（社区）养老服务中心186个。全市养老机构共有51家，总床位8554张，其中护理型床位4529张，占比超52.94%。积极申报普惠托育服务专项行动项目，2020—2021年申报普惠性托育服务项目14个，争取中央预算内资金1047万元。加大对托育服务机构的补助经费投入，对公办托育服务机构，按照不低于600元/生·年标准给予补贴；对民办普惠托育服务机构，按照不低于400元/生·年标准给予补贴。通过多种婴幼儿照护模式，提供多元化托育服务供给。

3. 服务需求持续增加。随着人口老龄化程度不断加深以及生育政策的调整，养老托育服务需求持续增加。2020年第七次全国人口普查数据显示，全市常住人口1970265人。其中：60周岁以上人口约324394人，占16.46%； 65岁及以上人口为264889人，占13.44%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升3.25个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.26个百分点，养老服务需求不断增加。截至2020年，全市3岁以下婴幼儿数量为73995人。随着“三孩”政策的实施，未来淮北市托育服务需求将会持续增加。“十四五”期间必须加大托育服务有效供给，提升托育服务质量，以满足全市人民日益增长的托育服务需求。

4. 新业态新模式快速发展。积极发展智慧养老，医养融合稳步推进。建成“1+4+N”智慧养老服务网络，智慧助推养老服务品质，助力提高智慧监管水平。2020年淮北市4个智慧化项目荣获安徽省智慧养老示范项目。积极推进医养融合，推进150张床位以上养老机构设立医务室或护理站，推动150张以下的养老机构与周边医疗机构签订长期合作协议。截至2020年，内设医务室或护理站的养老机构19家，医养结合机构10家，医养结合机构床位总数2103张。围绕“幼有优育”，创新公共服务提供方式，补齐民生短板，逐步建立有指导意见、有管理办法、有设置标准、有支持政策清单、有推进工作机制的托育服务发展体系，荣获安徽省3岁以下婴幼儿照护服务试点创新奖。

（二）困难挑战。

1. 面临的挑战。随着经济发展水平、医疗卫生技术水平以及养老托育保障水平的不断提高，加上生育政策及配套政策措施的叠加效应，“十四五”期间淮北市人口发展将会呈现出两大典型特征：一是老年人口快速增加，老龄化程度进一步加深；二是新生儿数量明显增加，婴幼儿照护需求将更加迫切。“一老一小”人口数量的快速变化，不仅会对养老托育服务的数量提出更多的要求，而且会对其质量提出更高的要求。

2. 面临的困难。在养老方面，人民日益增长的高质量养老服务需求和养老服务供给不平衡不充分之间矛盾日益突出，养老机构一床难求和空置率高并存，养老行业服务质量不高、监管薄弱，失能失智老人服务供给不足，养老服务队伍建设和专业人才培养还要进一步加强，农村养老服务还存在短板等。在托育方面，托育服务事业底子薄弱、区域发展不均衡、创新能力不强。一是托育服务供需矛盾突出。2020年，全市3岁以下婴幼儿数量为73995人，能够提供托育的机构总数为43家，拥有的托位数为1869个，托育服务需求规模巨大，托育服务供给缺口较大。二是托育服务区域发展不均衡，城乡及城区间托育基础和发展能力也存在较大差异。三是托育服务人才稀缺，待遇普遍偏低，专业培训机会缺乏，职业吸引力不足，从业人员离职率高。

解决“一老一小”问题关系到“三孩”政策的实施效果，关系到未来人口结构及发展趋势，是当前我市最现实、最紧迫、最突出的民生问题。因此，制定实施 “一老一小”整体解决方案迫在眉睫，对于积极应对人口老龄化国家战略、实现共同富裕目标等具有十分重要的意义。

二、发展目标

（一）整体目标。科学研判“一老一小”人口发展形势和变动趋势，坚持补短板、强弱项，以扩大有效服务供给、提升服务质量为重点，以健全政策体系、强化要素支撑、优化发展环境、完善监管服务为着力点，促进养老托育服务高质量发展。到2025年，兜底性保障能力显著增强，普惠性服务有效供给显著增加，养老托育服务水平显著提高，与全市人民日益增长的高质量养老托育服务需求相适应的养老托育服务体系基本建立。养老床位突破10000张，每千人口拥有5.04个托位。“十四五”期间，前三年普遍发力，先解决“量”的问题，后两年集中攻关，注重“质”的提升。

1. 养老托育服务体系更加完善。以居家社区机构相协调、医养康养相结合、智慧养老为辅助、事业产业协同发展、覆盖城乡的养老服务体系以及以“幼有优育”为导向，以“普惠托育”为主的托育服务体系基本建立。全面覆盖城乡的养老托育服务网络基本建成，功能基本完善。社区居家养老托育服务设施覆盖全市所有社区，形成全覆盖的养老托育服务网。社区嵌入式养老托育服务方便可及，全面实施15分钟养老托育服务圈。

2. 多维服务供给架构初步形成。兜底性、普惠性、市场化服务协同发展，多层次、多元化养老托育服务供给架构初步形成。兜底性服务主要是针对特殊困难家庭和特殊群体，政府承担保基本兜底线职能，为其提供免费养老托育服务。普惠性服务主要面向城乡中低收入群体，政府主要通过明确普惠服务支持政策清单、价格水平，吸引社会力量，提供价格可负担、质量有保障、运行可持续的普惠性服务。市场化服务的对象主要为具有高端需求的群体，政府重点是优化营商环境，深化“放管服”，加强标准引导和行业监管，通过市场提供多样化、个性化的养老托育服务。

3. 养老托育服务质量显著提升。通过专业技能培训，不断提高护理员、家政服务员、育婴员、保育员等养老托育服务从业人员职业素质和服务能力。通过与高等院校和职业院校合作，培养养老托育服务相关专业人才，为养老托育服务高质量发展提供人才储备。依托互联网、物联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴技术，推动智慧养老托育服务升级、质量提升。通过医养、康养融合以及托幼一体化发展，拓展养老托育服务外延，促进养老托育服务高质量发展。

（二）具体指标。

养老托育服务高质量发展主要指标

为保障托育规模有序增长，按照淮北市常住人口数量以及城镇化率基本情况，将新增托位目标任务进一步分解，2021—2025年分别新增：2664个、2000个、2200个、800个、500个，合计约为10000个托位。

三、重点任务

（一）完善养老托育服务供给体系。

1. 提升公益性养老托育服务供给水平。坚持公益属性，强化政府保基本、兜底线职能，深化公办养老服务机构社会化改革，新建或改扩建公办养老服务机构，加强社会福利院、农村敬老院等托底保障性养老机构建设，完善公建民营机制。依据全省统一的老年人能力综合评估标准，重点为经济困难的失能失智、高龄、计划生育特殊家庭老年人提供托养服务，优先满足特困人员集中供养需求，其余床位可以向社会开放，提升公办养老机构床位利用率。发挥公办托育机构的示范引导作用，支持县（区）政府建设公办示范性、综合性托育服务中心，鼓励现有公立幼儿园开办托班。为低收入家庭、多子女和兼顾老人照料等特定家庭提供托育服务支持。发挥淮北市社会福利中心、濉溪县社会儿童福利中心的公益职能，为本地区弃婴、孤儿等提供养护、医疗、康复、教育、安置等服务。

2. 拓宽普惠性养老托育服务供给渠道。综合运用规划、土地、融资、财税、人才等政策工具，降低养老托育服务供给成本，大力发展质量有保障、价格可承受、方便可及的普惠性养老托育服务。“十四五”期间力争达到普惠价格不高于本地区同等服务市场价格的80%，中长期实现不高于70%。按照“应改尽改、能转则转”的原则，加大政策支持和协调推进力度，集中解决资产划转、土地用途变更、房屋报建、规划衔接等问题。落实好城企联动普惠养老专项行动和普惠托育服务专项行动，发挥中央预算内投资引领作用，市政府制定普惠性“政策支持包”，引导各类主体提供普惠性“服务包”，建设一批普惠性养老服务机构和托育服务机构。推动有条件的用人单位以单独或联合举办的方式，在工作场所为职工提供托育服务，党政机关、事业单位、国有企业率先开展试点示范。“十四五”期间，各县（区）至少建设1家公办或公建民营的托育机构。积极推进托幼一体化建设，优先支持开设托班的新建和改扩建幼儿园项目申报全市各级财政补贴资金，鼓励有条件县（区）积极开展“一镇（街道）一普惠”试点。

3. 增强市场化养老托育服务供给特色。进一步降低市场准入门槛，深化养老托育领域“放管服”改革，优化营商环境，充分发挥市场作用，以市场容量吸引优质企业投资，提供差异化、个性化养老托育服务，满足部分中高端消费群体多层次、多样化、特色化养老托育服务需求。鼓励养老托育机构连锁化、规模化、品牌化发展，培育或引进一批各具特色、管理规范、服务标准的骨干企业。加强标准引导与行业监管，落实养老托育机构备案与公示制度，在信用淮北网站公示市场化养老托育机构信用等级，推进市场化养老托育机构运营规范化与服务能力提升。

4. 统筹城乡养老托育服务均衡布局。优化乡村养老设施布局，补齐农村养老服务短板，推进农村基本养老服务网络建设，实施农村敬老院升级改造工程，强化乡镇敬老院区域性养老服务中心职能，将服务范围延伸至农村居家老年人。推进农村村级养老服务站建设，发挥村级互助养老服务设施前沿阵地作用，与区域性养老服务中心建立互动机制，完善老年人助餐服务体系，加强农村老年餐桌建设。在建设农村社区综合服务设施时，统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设，鼓励利用农村公共服务设施、闲置校舍等资源，建设非营利性托育机构。充分发挥基层医疗机构和妇联的优势和作用，开展托育、育儿指导和养护培训等服务，加强婴幼儿身心健康、社会交往、认知水平等方面早期发展干预。

（二）提升养老托育服务供给质量。

5. 增强家庭照护能力。强化家庭赡养老年人和监护婴幼儿的主体责任。依托县级、街道和镇养老服务指导中心，提供家庭养老指导服务。持续实施政府购买居家养老服务试点工作，为符合条件的高龄、失能、失智、贫困、计划生育特殊家庭等老年群体提供上门服务。依托各级妇幼保健机构、社区卫生服务中心（站）、婴幼儿照护机构、儿童早期发展示范基地等，通过入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，利用互联网信息化手段，为家庭提供婴幼儿保健、安全防护、照护技能与儿童早期发展指导等服务，增强家庭科学育儿能力。落实产假及配偶陪产假政策，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施，为婴幼儿家庭照护创造便利条件。支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训。

6. 优化居家社区服务。发展集中管理运营的社区居家养老和托育服务网络，加强社区托育服务设施与社区服务中心卫生、文体、妇女儿童等基础设施的功能衔接。推进社区嵌入式养老服务，支持现有养老服务设施向居民小区延伸。开展“家庭养老床位”试点，探索“物业服务+养老服务”模式，建立“时间银行”制度，鼓励各类社会资源为失能老年人家庭提供“喘息服务”。推进“家庭托育点”服务模式，同时鼓励在社区居委会利用闲置用房打造“社区式”托育机构，为社区婴幼儿家庭提供临时托、半日托等服务。

7. 完善社区配套设施。将社区养老托育服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围。新建居住区配套建设的居家养老托育服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。新建城镇住宅小区分别按每百户不低于30平方米的标准配套建设社区养老服务设施，每千人口不少于10个托位的标准建设社区婴幼儿照护服务设施。在老城区和已建成居住区改造工程中，盘活各类闲置资源，通过购置、置换、租赁等方式，按每百户不低于20平方米的标准建设社区养老服务设施，每千人口不少于8个托位的标准建设婴幼儿照护服务设施。依托社区综合服务场所，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务及为社区养老提供技术支撑等综合功能的养老中心，建设能够提供全日托、半日托、计时托、临时托等服务的示范托育机构。在社区层面建立嵌入式养老机构和家庭托育点，推动养老托育服务设施与社区服务中心（站）及社区文化等设施共建共享。

8. 提升机构服务能力。按照国家和省有关养老托育机构设置标准和管理规范，大力推进养老托育机构规范化建设。建立健全养老托育照护服务机构备案登记制度、信息公示制度和质量评估制度，对养老托育服务机构实施动态化管理。对养老托育机构展开信用评价，在信用评价基础上实行分级分类管理。制定完善的养老托育机构等级评定程序，细化具体标准和评定方法，推进建立健全养老托育服务机构等级评定机制，评选一批具有示范效应的优质养老托育服务机构，及时向社会公开等级评定信息，提升机构服务能力。

（三）优化养老托育服务发展环境。

9. 加强适老化、适儿化宜居环境建设。发挥全国无障碍建设先进城市的优势，进一步推进公共基础设施无障碍建设，有计划、分步骤地鼓励城镇老旧小区改造中加装电梯。对公共场所（旅游景区、医疗机构、商场等）、公共交通等设施设备进行适老化改造和适儿化改造。采取政府补贴等方式，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能失智、残疾老年人家庭开展适老化改造。以满足老年人生活需求和营造婴幼儿健康成长环境为导向，努力推动形成一批具有示范意义的活力发展社区。

10. 培育智慧养老托育服务新业态。推进新一代信息技术在养老服务中的应用，创新养老服务模式。引导专业组织运用智慧化手段，全面实施“线上监测+线下探访”制度，积极防范和及时发现意外风险。结合智慧城市建设，完善全市智慧化养老综合服务平台，创新发展健康咨询、紧急救护、慢性病管理、生活照护、物品代购等智慧健康养老服务。开启“子女网上下单、老人体验服务”等消费形式。鼓励社会力量通过养老服务信息平台、远程居家照护服务系统，为老年人提供助餐、助医、助急、护理等服务。发展互联网直播互动式家庭育儿服务，鼓励开发婴幼儿养育课程、父母课堂等。创建一批智慧养老、智慧托育服务机构，推广物联网和远程智能安防监控技术，降低老年人和婴幼儿意外风险。打造智慧社区居家养老托育服务示范项目，到2025年，全市建设一批示范性智慧养老机构与智慧托育机构。

11. 促进康养融合发展。推动“养老+”多业态深度融合。依托生态景区与历史人文景观，积极推动淮北养老服务与健康、养生、文化、旅游等行业融合发展，开发适老旅游和健康产品。建设一批健康养老综合服务中心，打造一批富有特色的康养示范园。探索养教结合新模式，建设老年教育信息化平台，鼓励各类教育机构参与或开展老年教育，积极探索部门、企业、高校举办老年大学服务社会的途径和方法。鼓励依托院校、养老机构等开办老年大学、老年学院、老年学校以及老年教育点，通过整合、新建、开放等措施增加老年人活动场所，为老年人参加学习教育、心理辅导、文化娱乐创造条件，满足老年人继续教育的需求。

12. 深化医养、医育有机结合。整合医疗卫生和养老资源，推进养老机构与医疗机构建立协议合作关系，完善医养结合服务体系。支持养老机构配备医务室、护理站。引导有条件的医疗机构加强老年病科建设、增设老年病床，开办康复医院、护理院，安宁疗护机构等。发展养老服务联合体，支持根据老年人健康状况在居家、社区、机构间接续养老。为居家老年人提供上门医疗卫生服务，构建失能老年人长期照护服务体系。有效利用社区卫生服务机构、乡镇卫生院等基层医疗资源，开展社区医养结合能力提升行动。加强医养结合试点示范，继续推进安宁疗护试点工作。提升养老机构针对公共卫生突发事件的应急保障能力，增设隔离功能并配备必要的防控物资和设备，加强工作人员应急知识培训。推进“医育结合”，按照基本公共卫生服务和妇幼保健工作要求，做好新生儿访视、膳食营养指导、生长发育监测、预防接种、疾病预防、口腔保健、心理健康等服务。推进优质婴幼儿健康服务资源向农村延伸。

13. 促进用品和服务产业提质升级。强化养老托育服务和相关用品标准实施推广，启动康复辅助器具应用推广工程，推进养老“康辅”产业发展，实施智慧老龄化技术推广应用工程，积极发展智能化无障碍适老化新产品，构建安全便捷的智能化养老基础设施体系，逐步推动老年用品进家庭、社区和机构，促进老年用品供给和消费。鼓励多方共建养老托育产业合作园区，加强市场、规则、标准方面的软联通。鼓励养老、托育企业连锁化、集团化发展，分别培育或引进3—5家有一定品牌基础的骨干企业，力争形成特色明显、分布合理的老年用品以及婴幼儿用品产业布局，努力形成一个产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群或集聚区。

四、保障措施

（一）强化统筹协调。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的养老托育服务工作体制机制。将“一老一小”工作纳入国民经济和社会发展规划、列入“为民办实事”清单统筹推进。通过市级养老托育工作联席会议制度，调动各级各部门力量协同推进，促进各项任务落实。成立以市民政局、市卫生健康委牵头负责的养老、托育工作专班，负责协调落实“一老一小”各项具体工作任务。市发展改革委会同市民政局、市卫生健康委按年度更新“一老一小”重大项目清单。

（二）保障用地资源。依据审批后的专项规划，在详细规划中落实养老托育用地需求，并在年度建设用地供应计划中予以优先保障。农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向养老托育机构建设用地倾斜。鼓励利用低效或闲置土地建设养老托育服务机构和设施。对符合划拨用地目录的，可采取划拨方式予以保障。鼓励国有企业通过整合或改造老旧小区中的房屋和设施，建设养老托育服务设施。鼓励企事业单位和社会组织通过整合或者改造存量企业厂房、办公用房、商业设施和其他社会资源，建设养老托育服务设施，不新增建筑面积的无需办理建设工程规划许可证。租赁国有企业房屋用于开展养老托育服务的，可放宽最长租赁期限到10年以上。非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。

（三）落实财税政策。完善运营补贴激励机制，为经济困难的老年人提供养老服务补贴，引导养老服务机构优先接收经济困难的失能失智、高龄、计划生育特殊家庭老年人。对吸纳符合条件劳动者的养老托育机构按规定给予社保补贴。通过托位补贴、减免租金、减免税收、降费等方式，引导社会资本积极参与托育服务供给。同步考虑公建服务设施建设与后期运营保障，加强项目支出规划管理。完善普惠性民办托育机构投入保障机制，对普惠性民办托育机构进行合理补助。

（四）提升金融服务。引导金融机构探索开发有针对性的金融产品。鼓励金融机构加大对养老托育领域的信贷支持力度，灵活提供循环贷款、分期还本付息等贷款产品和服务。支持符合条件的养老托育企业通过债券市场融资，探索创新债券品种和还款方式。推动发展老年人意外伤害保险，扩大长期护理保险参保率，做好长期护理保险与重度残疾人护理补贴、经济困难失能老年人护理补贴等福利性护理补贴项目的整合衔接。进一步建立完善养老托育机构综合责任保险制度，积极鼓励养老托育机构参保。

（五）推进人才建设。依托高等院校、职业院校的教育资源，加大养老托育服务所需的老年人服务与管理、中医康复保健、婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等专业技能建设。按照国家职业技能标准和行业企业评价规范，加强养老托育从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训。强化养老机构社工专业化建设，充分发挥社工在养老服务中的作用。深化校企合作，培育产教融合型企业，支持实训基地建设，推行养老托育“职业培训包”和“工学一体化”培训模式。

（六）加强系统监管。将养老托育纳入公共安全重点保障范围，加大对相关违法违规行为的查处力度。严防“一老一小”领域以虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式进行的非法集资。加强对老年人以及婴幼儿家庭隐私的保护。加强突发事件应对，建立完善养老托育机构突发事件预防与应急处置、重建与退出等工作机制。加快构建以信用为基础的新型监管机制，以养老托育机构质量安全、从业人员、运营秩序等方面为重点，加强监管，落实政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的监管责任，明确监管事项、依据、措施、流程，监管结果及时。

政府公报22.12