南通市政府办公室关于印发《南通市应急救援队伍管理办法（试行）》的通知

通政办规〔2021〕1号

各县（市）、区人民政府，南通经济技术开发区、苏锡通科技产业园区、通州湾示范区、南通国际家纺产业园区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

《南通市应急救援队伍管理办法（试行）》已经十五届市政府第64次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

南通市人民政府办公室

2021年1月23日

（此件公开发布）

第一条 为进一步加强我市应急救援力量建设，提高各类突发事件应急救援能力，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故应急条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内应急救援队伍的建设和管理，适用本办法。

本办法所称应急救援队伍，主要包括综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、突击应急救援队伍、社会应急救援队伍。

第三条 市、县（市）区人民政府（管委会）应当建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急救援体制，加大应急救援队伍建设投入，科学合理确定应急救援队伍的种类、数量和规模。

第四条 市、县（市）区应急管理部门统筹本级应急救援队伍建设，是应急救援队伍的组织协调机构，负责应急救援的指令传递、情况反馈工作，具体对应急救援队伍实施组织、协调和调度。

相关行业主管部门（单位）负责各自行业领域内专业应急救援队伍的建设与管理。

第五条 应急救援队伍的建设坚持“统一指挥、分类管理、平急结合、协调运行”的原则，遵循“综合救援队伍管全面，专业救援队伍保领域，突击救援队伍起支撑，社会救援队伍补短板”的基本思路。

第六条 综合应急救援队伍是指由各级国家综合性消防救援队伍、政府专职消防队伍组成的应急救援队伍。

履行以下应急救援职责：

（一）防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故，包括地震等自然灾害，各类火灾事故、建筑施工事故、道路交通事故、空难等生产安全事故，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的抢险救援任务；

（二）协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援工作。

第七条 专业应急救援队伍是指由企业专职消防队及行业主管部门（单位）组建的配备专门人员和专业装备器材，具备一定专业技术，处置各行业领域突发事件的应急救援队伍。包括火灾、防汛抗旱、卫生、水上搜救、电力、通信、供水、排水、燃气、特种设备、道路（含桥梁和隧道）、轨道交通、民用航空、市容环境、重大动植物疫情等专业应急救援队伍。

履行以下应急救援职责：

（一）负责区域性灭火救援和生产安全事故、自然灾害等专业救援；

（二）负责对本行业领域突发事件实施专业应急救援处置，在突发事件发生后，根据辖区、本部门、行业、单位的相关规定，第一时间快速有效开展专业应急救援处置。

第八条 突击应急救援队伍是指由民兵等力量组成的应急救援队伍。突击应急救援队伍根据《中华人民共和国突发事件应对法》《军队参加抢险救灾条例》相关规定，参与突发事件的处置。

第九条 社会应急救援队伍是指企事业单位、群团组织、自治组织、社会志愿者组建的应急救援队伍（企业专职消防队除外）。

履行以下应急救援职责：

（一）根据本行业、本单位的规定负责对突发事件进行先期应急救援处置；

（二）针对各类突发事件的特点，结合自身的专业能力和装备水平，协助其他应急救援队伍实施救援行动。

第十条 应急救援队伍组建后，应当明确队伍负责人、值班备勤（日常办公）地点、工作职责及任务等，建立队伍成员名册，确定通讯联络方式，实行人员能力评估和动态管理。

应急救援队伍应当将队伍（突击应急救援队伍除外）主要情况（包括人数、装备、主要能力、联系方式等）报送至当地应急管理部门，在队伍主要情况发生变化时及时更新内容。

第十一条 应急救援队伍应当建立如下工作机制：

（一）值班值守制度。应急救援队伍根据执行应急救援任务的需要，建立24小时值班值守制度，确保应急救援人员在岗在位。

（二）应急响应制度。应急救援队伍接到突发事件信息后，应当根据应急预案明确的初判条件，立即启动本级响应。接到调度指令、有关专项应急指挥机构启动应急响应的通知后，应在规定时间内组织相应数量的应急救援人员携带相关应急救援设备在指定位置集结。

（三）培训演练制度。在组建单位的组织指导下，应急救援队伍要加强应急救援人员的理论、体能和技能培训，熟练操作使用专业装备器材，定期开展实战训练和拉动演练。采取岗位自训、集中轮训等方式，有计划、有重点地开展应急知识学习、救援技能培训。

第十二条 应急管理部门应当定期组织各类应急救援队伍负责人进行教育培训，每年不得少于1次；定期组织各类应急救援队伍开展综合性应急演练，每年不得少于1次。

第十三条 综合应急救援队伍、专业应急救援队伍根据有关法律法规进行日常建设、管理、训练，认真履行自身职责，同时接受应急管理部门的指导、协调。

第十四条 应急管理部门应当建立与突击应急救援队伍的协调联动机制，加强与突击应急救援队伍的日常联系，开展联合培训、联合演练，提高协同救援的能力。

第十五条 鼓励社会应急救援队伍在民政部门依法注册登记。应急管理部门应当根据专业能力、救援类型、装备水平等因素对社会应急救援队进行分类分级，从中择优选出部分已注册登记的社会应急救援队伍进行授牌，列入社会应急救援力量第一梯队，优先调度使用。

第十六条 发生突发事件后，应急救援队伍按照以下规定实施调度指挥：

（一）综合应急救援队伍、专业应急救援队伍由行业主管部门（单位）根据有关应急预案规定实施调度，同时接受当地应急管理部门和上级应急管理部门调度指挥。

（二）突击应急救援队伍由市、县（市）区人民政府（管委会）根据《军队参加抢险救灾条例》和有关应急预案规定，按照协调联动机制实施调度指挥。

（三）社会应急救援队伍与事故单位签订救援协议的，应当立即根据救援协议进行调度指挥；其他社会应急救援队伍由当地应急管理部门和上级应急管理部门根据情况调度指挥。

第十七条 应急救援队伍到达救援现场后，现场应急指挥部已成立的，服从应急指挥部统一指挥调度。现场应急指挥部未成立的，应当按照有关应急预案规定和救援规范要求，立即展开救援。

第十八条 市、县（市）区人民政府（管委会）应当按照现行财政体制，将由财政保障的综合应急救援队伍、专业应急救援队伍及群团组织建立的社会应急救援队伍的建设与工作经费纳入同级财政预算统筹安排。

应急管理、财政等部门制定相关政策，将社会应急救援队伍参与应急救援纳入政府购买服务范围，明确购买服务的项目、内容和标准。

第十九条 参与应急救援的人员依法享受国家规定的补贴、医疗、工伤、抚恤、保险等待遇，由市人力资源和社会保障、财政、消防等有关部门和单位负责协调落实。

第二十条 市、县（市）区人民政府（管委会）根据国家有关规定，对在应急救援工作中有突出表现和显著成绩的单位和个人，按照相关规定予以表扬；对工作不力的单位和个人，予以通报，情节严重的依法追究责任。

第二十一条 本办法中涉及国家综合性消防救援队伍和政府专职消防队伍的有关内容，如国家、省出台新的法律法规、政策规定的，遵照上级规定执行。

第二十二条 本办法自2021年3月1日起施行。

一、制定背景

应急救援队伍作为应急管理工作的重要组成部分，属于最宝贵的应急资源，在有效应对和处置突发事件中具有不可替代的关键作用。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》首次在法律层面上对应急救援队伍进行了分类，同时明确了政府在应急救援队伍管理和建设中应当承担的职责，是应急救援队伍建设的基本法律依据。近些年来，先后颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国消防法》《生产安全事故应急条例》等法律法规从不同方面逐步明确和完善了不同类别应急救援队伍建设的要求与条件。

党和国家机构改革前，我市应急救援队伍分别由不同部门进行指导、建设及管理，存在缺乏统一规划、缺乏明确目标、缺乏完整体系的问题，队伍之间协调联动机制也不健全。党和国家机构改革后，应急管理体系自上而下发生了重大变化。新组建成立的应急管理局作为市政府组成部门，负有统筹应急救援力量建设，负责消防、森林火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急救援力量建设；指导综合性应急救援队伍、各级各部门及社会应急救援力量建设的职责。2019年9月，应急管理部在原有基础上对应急救援队伍分类做了进一步的细化，明确了当前我国应急救援力量主要包括国家综合性消防救援队伍，各类专业应急救援队伍和社会应急力量。这也表明我国应急救援力量从消防队伍“单干”转变为多类别队伍“协作”的模式。为适应机构改革和人民群众对公共安全服务的新要求，提高应对突发事件的应急救援处置能力，最大程度减轻突发事件造成的危害，保障人民群众的生命财产安全，维护社会和谐稳定，有必要起草制订《南通市应急救援队伍管理办法》。

（一）出台《管理办法》是落实总体国家安全观，深入扎实防范化解重大安全风险的任务要求

习近平总书记关于防范化解重大风险重要论述中明确要求“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”当前，我市安全生产领域灰犀牛风险不容忽视，特别是危化品等重点行业领域安全风险突出；自然灾害领域黑天鹅风险长期存在，特别是近年来由极端天气（大雪、暴雨等）引发的灾害频次升高。《管理办法》顺应防范化解重大风险现实需要，对标应急管理工作大局，重点对各类应急救援队伍的功能定位、建设责任、日常管理、指挥调度、保障工作等方面进行了明确，对引导应急救援队伍健康有序发展、提升应急救援队伍协同应对水平、规范应急救援队伍日常管理活动具有较强的指导意义和引领作用。

（二）出台《管理办法》是结合应急管理体系特色和优势，推进应急管理体系和能力现代化的重要举措

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调“要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。要强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力。”《管理办法》结合我市实际情况，紧盯应急管理体系和能力现代化这一目标，加强应急救援队伍建设的谋划和顶层设计，确立了“综合救援队伍管全面，专业救援队伍保领域，突击救援队伍起支撑，社会救援队伍补短板”的建设思路，为我市建立应急救援队伍发展长效机制，构建“一体化”应急救援力量体系提供了法制保障和政策支持。

二、起草过程

（一）成立起草小组，深入开展调研。2019年6月，市应急管理局成立了《管理办法》起草小组。2019年6至12月，市应急管理局通过实地调研、座谈交流等形式，听取有关方面的意见和建议，在此基础上起草小组形成了《管理办法》（征求意见稿）。

（二）开门制定办法，广泛征求各方意见。《管理办法》（征求意见稿）分别于2019年12月和2020年10月两次向各县（市）、区人民政府和市各职能部门征求意见；2020年4月、10月2次在南通市人民政府网站向社会公开征求意见建议，共收到反馈意见建议50余份。

（三）组织专业研讨分析，不断完善条款表述。2020年5月，市应急管理局邀请市司法局及南通军分区战备建设处、市消防救援支队、南通醋酸纤维有限公司专职消防队、南通大众燃气有限公司应急队、南通市防汛抢险专业队、南通市红十字会赈济救援队、南通蓝天救援队等12支应急救援队伍的代表召开专业座谈会议；2020年10月，市应急管理局再次邀请蓝天救援队、绿舟救援队等7家社会应急力量召开座谈会。根据2次座谈会上各支与会队伍提出的意见与建议，对条款内容逐条细化完善，形成了《管理办法》（送审稿）。

（四）协调沟通论证，按程序审议报批。2020年6月-12月，市应急管理局就《管理办法》（送审稿）主动与市司法局进行沟通，参与并通过了市司法局组织的专家论证会，形成了一致意见，按程序报请市政府发布实施。

三、主要内容及亮点

（一）明确应急救援队伍建设主体，确立建设原则及基本思路

《管理办法》明确市、县人民政府负有建立应急救援体制及对应急救援队伍规范管理、加强建设、科学规划等职责，同时明确由应急管理部门具体负责对应急救援队伍实施组织、协调、监督和调度（第三条、第四条）。

《管理办法》明确我市应急救援队伍的建设，坚持“统一指挥、分类管理、平急结合、协调运行”的原则；同时针对不同类型应急救援队伍进行功能定位，提出了“综合救援队伍管全面，专业救援队伍保领域，突击救援队伍起支撑，社会救援队伍补短板”的建设发展思路（第五条）。

（二）科学划分应急救援队伍类别，明确应急救援队伍职责

2019年9月，应急管理部对应急救援队伍分类做了进一步的细化，明确了当前我国应急救援力量主要包括国家综合性消防救援队伍，各类专业应急救援队伍和社会应急力量。根据上述标准，结合南通实际，《管理办法》将我市应急救援队伍划分为综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、突击应急救援队伍、社会应急救援队伍四种类别，并对各类队伍的职责进行了详细阐述（第二条、第六条至第九条）。

（三）规范应急救援队伍管理

《管理办法》对应急救援队伍应当建立的工作机制，包括值班制度、应急响应制度、培训演练制度进行了明确；同时对应急管理部门和相关行业主管部门（单位）在应急救援队伍日常建设、管理、训练等活动中应当承担的职责作出了规定（第十一条至第十四条）。

《管理办法》对社会应急救援队伍在民政部门注册制定了激励性条款，目的在于为促进优秀社会应急救援队伍向规范化、专业化方向转变，引导社会应急救援队伍有序健康发展（第十五条）。

（四）细化突发事件发生时的指挥调度

《管理办法》明确了突发事件发生后有权对应急救援队伍实施指挥调度的主体（第十六条）。

《管理办法》对应急救援队伍的现场指挥及指挥权移交方面做出了规定（第十七条）。

（五）加强应急救援队伍建设各类保障

《管理办法》明确了各类应急救援队伍经费的来源和方式，将社会救援队伍参与应急救援纳入了政府购买服务范围，同时对应急救援队员医疗、工伤、抚恤、保险等多方面予以了政策支持（第十八条、十九条）。